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I. Politique et institutions

La réponse sécuritaire de l’administration Bush : l’USA PATRIOT Act et les libertés individuelles

Alice GAIRARD-BERNARD

Résumés

 L’USA PATRIOT Act introduit une réforme renforçant les pouvoirs de surveillance des services secrets au détriment des libertés individuelles en réduisant notamment les possibilités de contrôle que le Congrès et le pouvoir judiciaire peuvent exercer. Adoptée dans un contexte inédit, cette loi génère controverse et confusion ; elle n’est pourtant pas la première à assouplir la législation sur la surveillance ou à imposer des restrictions aux libertés individuelles. Avant de porter le débat sur le terrain institutionnel et de voir de quelle manière l’équilibre entre les pouvoirs s’est opéré, le premier niveau d’étude porte sur la défense des libertés individuelles. Initiatives parlementaires sans grand succès, décisions de justice symboliques mais de portée modérée, la résistance à l’USA PATRIOT Act passe également par l’action de groupes de pression et de communautés locales.

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Texte intégral

1Depuis les attaques terroristes du 11 septembre 2001, le débat entre sécurité et liberté s’est fait entendre de manière récurrente aux États-Unis. La gestion de la menace terroriste repose sur la capacité des autorités à intervenir à plusieurs niveaux : il s’agit d’envisager une stratégie cohérente, intégrant prévention et répression tout en garantissant le respect des libertés fondamentales. C’est un défi de taille qui est posé à la nation et aux institutions, dans la mesure où en temps de crise, la tension entre ces deux objectifs s’accentue encore davantage. Ainsi, dans un souci d’efficacité, assurer la sécurité devient prioritaire, impliquant un recul en matière de protection des libertés et une évolution de la hiérarchisation des impératifs qui n’est pas sans conséquence sur l’équilibre entre les différentes branches du pouvoir.

2Afin de comprendre plus précisément la manière dont l’administration Bush a choisi de réagir aux attentats ainsi que les conséquences des choix opérés sur l’exercice des libertés, il est utile d’examiner la loi Uniting and Strengthening America to Provide Appopriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT Act 2001), la plus emblématique des réponses législatives aux problèmes posés par le terrorisme redéfini par Al Qaida.

3Par ailleurs, bien que l’intensité du débat entre sécurité et liberté ait été fort soutenue, journalistes et historiens ont surtout retenu l’inefficacité des différentes entreprises visant à défendre ou restaurer les libertés sans chercher à en montrer le large éventail. L’intérêt pour le phénomène de prépondérance de l’exécutif ou encore pour celui de recul des libertés implique souvent un angle d’analyse qui laisse un certain nombre de questions en marge, notamment quant à la nature des actions de soutien des libertés et au rôle des institutions.

L’USA PATRIOT Act, mythes et réalités1

  • 1  Pour une présentation exhaustive de la loi USA PATRIOT Act, voir Mort.

4La complexité de l’arsenal législatif mis en place à la suite des attentats du 11 septembre et la rhétorique de l’acronyme créent la confusion auprès de l’opinion. Nombreux sont ceux qui, par exemple, lui attribuent la légalisation de la détention illimitée des ennemis combattants, mais ignorent qu’elle couvre des domaines aussi variés que la définition d’un crime fédéral de terrorisme national, le droit à la vie privée ou encore celui à être informé d’une perquisition.

  • 2  La loi FISA fut adoptée en 1978 afin de redéfinir les activités des services secrets et de limiter (...)
  • 3  Les NSL permettent au FBI d’obtenir des informations personnelles sans avoir à solliciter l’aval d (...)

5En réalité, seules certaines sections affectent directement les libertés individuelles : il s’agit des sections 215, 216, 218 et 505 qui facilitent l’accès aux informations personnelles et de la section 213 qui autorise fouilles et saisies secrètes. À titre d’exemple, le critère d’obtention d’un mandat selon la loi Foreign Intelligence Surveillance Act2(FISA)est assoupli (il suffit que les données demandées soient utiles dans le cadre de la lutte contre le terrorisme), tout comme celui de la délivrance d’une National Security Letter3(NSL, ordre émanant désormais d’un nombre élargi d’autorités fédérales, à des niveaux hiérarchiques inférieurs).

6Une autre déformation mérite d’être mentionnée : souvent présentée comme un acte législatif symbolisant l’union sacrée, cette loi a en effet bénéficié d’un large soutien parlementaire en obtenant au Sénat la quasi-unanimité (moins une voix, celle de Russel Feingold, sénateur démocrate du Wisconsin), etil n’est que très rarement fait mention des 66 voix qui se sont élevées contre la loi au moment du vote à la Chambre.

L’USA PATRIOT Act, un acte révélateur ?

7S’interroger sur la signification de cette loi d’un point de vue historique implique de voir en quoi elle constitue, ou non, une rupture avec la situation antérieure, notamment au regard de la législation, de la conception de la sécurité intérieure ou encore de la manière dont une crise peut être gérée.

8L’USA PATRIOT Act n’est pas la première tentative d’assouplissement de la législation sur la surveillance. La loi sur le crime et la sécurité Omnibus Crime Control and Safe Streets Act de 1968 impose un mandat et un motif plausible pour la collecte d’informations. Or depuis 1978, un mandat FISA peut être accordé dans une affaire liée à l’espionnage international. Plus discrétionnaire, la possibilité pour le ministre de la justice et le Président de décider d’une dispense de mandat pour des affaires de même nature. Quant à l’amendement de 1993 à la loi sur le droit à la vie privée en matière de communications électroniques, l’Electronic Communications Privacy Act (ECPA) de 1986, il ne réserve plus les ordres du directeur des services secrets appelés National Security Letters (NSL) aux affaires d’espionnage international, alors même que ces mandats utilisés depuis 1978 permettent la collecte de données sans contrôle judiciaire, ni information, ni recours.

  • 4  Les projets de lois CTA, MATA et ATA n’ont pas abouti, davantage en raison d’une introduction mala (...)
  • 5  La genèse et l’adoption du texte dont il est fait mention dans la discussion sur l’efficacité des (...)

9Si ce n’est pas la première tentative, l’USA PATRIOT Act n’en est pas moins l’une des tentatives d’assouplissement les plus abouties, comparativement aux projets de lois anti-terroristes de 2001 tels que les Combatting Terrorism Act (CTA), Mobilization Anti-Terrorism Act (MATA) ou encore Anti-Terrorism Act (ATA)4. Avec un peu d’audace, on pourrait user de la métaphore du recyclage : l’USA PATRIOT Act est le produit de la récupération de textes existants adaptés à la demande de l’exécutif5.

10Il ne s’agit pas pour autant d’une stratégie particulièrement innovante, de nombreuses analyses historiques identifient les périodes de crise comme étant marquées par la prépondérance de l’exécutif et une réduction des libertés publiques, qu’il s’agisse de la première vague de répression contre les opposants à la Grande Guerre ou encore de la surveillance des activistes pendant les années 1960.

Les visages de la résistance face à l’évolution sécuritaire

  • 6  Le suivisme des medias a été particulièrement bien décrit par Divina Frau-Meigs et plusieurs journ (...)

11Des actions en faveur des libertés individuelles sont entreprises, émanant d’un front varié qui comprend les groupes de pression, les communautés locales et les institutions. Ces actions ont bénéficié d’un traitement médiatique si succinct6 qu’elles sont pour la plupart mal connues et que leur portée en a été affectée.

L’American Civil Liberties Union sur tous les fronts

  • 7  Les effectifs des membres de l’ACLU ont augmenté de presque 20% depuis 2001.

12L’exemple de l’American Civil Liberties Union (ACLU) est très certainement celui qui illustre le mieux la manière dont les groupes de pression parviennent à alerter l’opinion, voire à influencer les institutions. Son travail avec les élus, sa capacité à fédérer ses efforts avec ceux d’autres organisations (l’American Library Association ou ALA, l’Electronic Privacy Information Center ou EPIC), son expérience dans le recours contentieux et ses actions d’information du citoyen lui permettent d’être présente à la fois pour identifier des problématiques, soutenir des cas emblématiques et proposer un travail collaboratif de fond. La principale critique à laquelle l’ACLU doit faire face est la question de sa légitimité à assurer un rôle de contre-pouvoir. Caricaturée dans les médias conservateurs comme une organisation défendant les extrémistes, son action en faveur de la liberté d’expression connaît en réalité un soutien croissant7.

Les communautés locales défient la loi fédérale

13Autres acteurs de cette résistance, les communautés locales, dont l’action revêt peut-être la forme la plus élémentaire. En effet, dès 2002, des communes, puis des États, en adoptant des résolutions critiques de l’USA PATRIOT Act, ont tout simplement réaffirmé l’obligation faite aux communautés locales de défendre les droits garantis par la Constitution aux résidents. Un bilan réalisé en mai 2006 dénombre 407 résolutions adoptées, dont 8 par des États, plus de 85 millions de personnes étant concernées.

  • 8  Voir à ce sujet l’analyse de Vaïsse.

14La résistance à l’USA PATRIOT Act observée au niveau local n’est pas le résultat coordonné de groupes politiques poursuivant un objectif unique, elle relève davantage de la rencontre entre des individus témoignant un fort attachement à la Constitution, aux libertés individuelles, et partageant l’idée que la vigilance des États fédérés à l’égard des pouvoirs de l’État fédéral est indispensable8. Aussi, ces résolutions constituent l’exploitation la plus directe des possibilités d’autonomie gouvernementale que le fédéralisme reconnaît aux États. Plus concrètement, lorsqu’une bibliothèque refuse de fournir des fichiers contenant des données relatives aux ouvrages consultés par l’un de ses lecteurs, l’objectif poursuivi est bel est bien de préserver le droit à la vie privée d’un individu. La valeur de ces résolutions limite cependant la portée de cette résistance : si l’utilisation de la clause de suprématie implique la supériorité de la Constitution sur toute loi, la loi fédérale n’en est pas moins supérieure aux lois adoptées par les États.

Les institutions en action: un bilan peu encourageant

15Du point de vue des institutions, les contre-pouvoirs mis en œuvre par le Congrès et les tribunaux ne permettent pas, pour la plupart, d’infléchir la tendance. Particulièrement inefficaces, les propositions des membres du Congrès ne recueillent pas le soutien nécessaire, qu’il s’agisse d’initiatives individuelles ou bipartisanes. En 2001, Russell Feingold (sénateur démocrate du Wisconsin), ou encore Patrick Leahy (sénateur démocrate du Vermont) attirent l’attention sur les risques de dérives liées à la nouvelle loi ; en 2003, c’est au tour de Bob Barr (représentant républicain de la Georgie), Richard Shelby (sénateur républicain de l’Alabama) et James Sensenbrenner (représentant républicain du Wisconsin) de se mobiliser sur cette question, et en 2005, un groupe bipartisan émerge afin de rétablir l’équilibre institutionnel remis en cause – ce sont les Patriots to Restore Checks and Balances (PRCB). Quelques projets d’amendements, en 2003 notamment, laissent penser qu’une évolution est possible : « Butch » Otter (représentant républicain de l’Idaho) introduit l’amendement Sneak and Peek Search pour interdire tout financement d’activités permises par la section 213 et Bernard Sanders (représentant indépendant du Vermont) en propose un autre, interdisant tout financement des activités décrites par la section 501. Le premier est largement adopté (à 309 voix contre 118, dont 113 voix républicaines), mais ces provisions sont écartées de la version finale par un comité. Quant au second, le vote, d’abord à égalité, aboutit à un rejet du projet rendu possible par une prolongation inhabituelle du temps de vote.

16Le réexamen de certaines sections de la loi, prévu en 2005, 2006, 2009 et 2010, bénéficie de contextes différents – il n’est plus question de menace imminente, le scandale des écoutes abusives impliquant la Maison-Blanche éclate en 2005 à quelques semaines de la date d’expiration, les mouvements construits en faveur d’une limitation des pouvoirs de surveillance et d’un retour des contre-pouvoirs connaissent un plus large soutien bipartisan au Congrès. L’évolution anticipée ne se produit pas : toutes les sections dont l’expiration était prévue au 31 décembre 2005 (à l’exception des sections 206 et 215) deviennent définitives. Les seules nouvelles garanties obtenues sont d’avancer la date de réexamen des deux sections controversées (2009 au lieu de 2015) et d’autoriser le récipiendaire d’une NSL à consulter un avocat.

  • 9  Ce tribunal spécial a été mis en place par la loi FISA dans l’optique d’un meilleur contrôle des a (...)
  • 10  Les ordres FISA étaient initialement réservés à la collecte d’informations concernant des terroris (...)

17Les actions judiciaires connaissent, quant à elles, des succès plus divers. Un épisode particulièrement marquant est la rébellion du tribunal spécial Foreign Intelligence Surveillance Court (FISC)9; en 2002, ce tribunal rejette la nouvelle interprétation que le ministre de la Justice fait de l’USA PATRIOT Act dans son amendement de la loi FISA10 et explique sa décision dans un mémorandum : les juges du tribunal FISC ne souhaitent pas que les mandats relevant d’enquêtes criminelles et permettant l’interception d’une communication bénéficient de la procédure plus souple que le FBI suit pour obtenir un ordre FISA. Non seulement une telle opposition à des directives émanant de la branche exécutive est particulièrement rare, mais plus inédite encore est la décision de publier cette opinion. Le tribunal FISC révèle incidemment que le gouvernement lui a fourni des informations erronées dans plus de 75 demandes de mandats. Le pouvoir exécutif fait appel auprès de la cour Foreign Intelligence Surveillance Court of Review (FISCR), une situation inédite en 25 ans d’existence de cette cour d’appel, et obtient le renversement de la décision du tribunal FISC.

  • 11  Décision du juge Audrey B. Collins à l’occasion du procès opposant Humanitarian Law Project, et al (...)
  • 12  Décision du juge Jon O. Newman rendue dans le procès opposant John Doe Inc. (un fournisseur d’accè (...)
  • 13  Décision de la Cour suprême dans le procès opposant Holder à Humanitarian Law Project (2010) adopt (...)

18De plus, un certain nombre de litiges remettent en question la loi : en 2004, un juge du district central de Californie prononce la première condamnation d’une section de l’USA PATRIOT Act et qualifie de vague la section 80511. En 2008, un autre tribunal revient sur la question de la loi du bâillon imposée au récipiendaire d’une NSL : celle-ci perd alors son caractère automatique12. La Cour suprême a depuis renversé la décision du district central de Californie et réaffirmé la constitutionalité de la section incriminée en rejetant l’accusation d’imprécision13.

19Ainsi, même si l’exécutif sort renforcé de ces bras de fer avec un certain nombre de juges, cette évolution institutionnelle ne s’opère pas sans résistance du pouvoir judiciaire.

Un test d’efficacité pour le système des checks and balances?

20L’analyse des actions du Congrès et des juges ne suffit pas à répondre à cette question, la prise en compte de l’inaction délibérée des institutions ou leur renoncement à exercer une influence à des moments clefs sont autant d’éléments à replacer dans une perspective plus large.

21Premièrement, le cas de l’USA PATRIOT Act (et de sa ré-autorisation en 2005) démontre qu’il ne suffit pas qu’une loi soit votée pour que l’on puisse dire que le processus législatif ait été respecté. Comment le Congrès aurait-il pu exercer un quelconque frein au moment de l’adoption de cette loi alors même que la procédure législative n’a pas été respectée ? Plusieurs dysfonctionnements sont révélateurs - la fermeture du Congrès pour cause d’attaque à l’anthrax, puis le vote d’une loi différente du texte de réconciliation annoncé. Pourtant, l’affaiblissement du Congrès n’est pas autant dû à la nécessité de gérer la crise dans l’urgence mais à la cadence imposée par l’exécutif à chaque étape du processus législatif qui a considérablement amoindri les chances que d’éventuels amendements, négociations ou contre-propositions avaient d’aboutir. Dans le contexte de 2001, la coopération entre l’exécutif et certains membres du Congrès, qui en temps normal peut apparaître comme une simple collaboration, a pu se transformer en pression interne. En d’autres termes, la gestion du calendrier, du temps, des débats, du vote, ou encore des comités a pu être mise au service de l’exécutif. Autre signe, institutionnel cette fois, de l’évolution du rapport entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif : le contrôle parlementaire des activités de surveillance conduites par les services secrets (tel qu’il était défini par la loi FISA) n’est plus assuré, marquant ainsi un net recul dans la garantie des libertés apportée par le Congrès.

  • 14  Il s’agit des cas touchant au statut des détenus et au recours à l’habeas corpus (voir infra).

22Deuxièmement, le bilan qui peut être présenté du travail de contrôle de constitutionalité de l’USA PATRIOT Act effectué par les juges doit tenir compte du point suivant : la décision de 2010 de la Cour suprême doit entrer en balance d’une part avec l’ensemble des décisions prises par d’autres tribunaux qui ont condamné certaines sections de l’USA PATRIOT Act, d’autre part avec les autres décisions prises par la Cour suprême elle-même vis-à-vis d’autres aspects de la politique sécuritaire14.

Conclusion

  • 15  La Cour suprême a réaffirmé le droit de recourir à l’habeas corpus pour tous les détenus de la bas (...)

23Une fois les constats au sujet de l’USA PATRIOT Act dressés et ses conséquences institutionnelles mesurées, est-on réellement en mesure d’indiquer où se situe le balancier ? Comme la configuration asymétrique libertés/ sécurité ne saurait être analysée au regard d’un seul élément de la politique du Président Bush, il est donc particulièrement difficile d’évaluer l’efficacité des contrepoids assurés par les branches législative et judiciaire. Si le Congrès n’a été que d’une efficacité limitée en tant que contrepoids à l’USA PATRIOT Act, ses actions à l’encontre d’autres mesures ont été plus abouties et permettent d’apporter une nuance. Par ailleurs, la manière dont les différentes cours, et en particulier cette fois la Cour suprême, se sont prononcées pour dénoncer l’illégalité d’autres mesures (celles qui refusent aux détenus de recourir à l’habeas corpus notamment) montre bien que les juges ne semblent pas renoncer à leur responsabilité15. En conséquence, dans une perspective plus globale, la capacité de la branche judiciaire à servir de contrepoids paraît moins altérée par la montée en puissance de l’exécutif que ne l’est celle du pouvoir législatif.

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Bibliographie

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Notes

1  Pour une présentation exhaustive de la loi USA PATRIOT Act, voir Mort.

2  La loi FISA fut adoptée en 1978 afin de redéfinir les activités des services secrets et de limiter les dérives révélées par le scandale du Watergate

3  Les NSL permettent au FBI d’obtenir des informations personnelles sans avoir à solliciter l’aval d’un juge. Elles s’imposent à leur récipiendaire sans autre formalité, dans le secret le plus complet, sans possibilité de conseil juridique ni recours. Seuls les directeurs des services de l’agence centrale du FBI pouvaient initialement signer un tel ordre, l’USA PATRIOT Act étendant cette prérogative à tous les directeurs d’agences locales.

4  Les projets de lois CTA, MATA et ATA n’ont pas abouti, davantage en raison d’une introduction maladroite au Congrès que de leur contenu (ils s’inspiraient de recommandations des services secrets et de textes déjà rejetés par le Congrès).

5  La genèse et l’adoption du texte dont il est fait mention dans la discussion sur l’efficacité des poids et contrepoids peuvent être consultées dans l’article de Wong.

6  Le suivisme des medias a été particulièrement bien décrit par Divina Frau-Meigs et plusieurs journalistes, notamment Dan Rather et Christiane Amanpour, ont reconnu avoir pratiqué l’autocensure au plus fort de l’élan patriotique de la nation.

7  Les effectifs des membres de l’ACLU ont augmenté de presque 20% depuis 2001.

8  Voir à ce sujet l’analyse de Vaïsse.

9  Ce tribunal spécial a été mis en place par la loi FISA dans l’optique d’un meilleur contrôle des activités d’espionnage (en particulier des demandes de mise sous surveillance à l’initiative du FBI)Les juges de ce tribunal sont nommés par le président de la Cour suprême, ils travaillent en l’absence des parties concernées et l’un d’entre eux est d’astreinte afin que toutes les demandes puissent être examinées sans délai.

10  Les ordres FISA étaient initialement réservés à la collecte d’informations concernant des terroristes et des agents secrets au service de puissances étrangères, voir la première partie de cet article.

11  Décision du juge Audrey B. Collins à l’occasion du procès opposant Humanitarian Law Project, et al. à John Ashcroft. Des experts en droit souhaitaient apporter une assistance juridique à deux organisations officiellement désignées comme terroristes (le parti des travailleurs kurdes de Turquie et les Tigres de libération de l’Eelam tamoul) et craignaient d’encourir des sanctions pénales. Même si les plaignants n’avaient envisagé d’apporter leur expertise qu’à des activités légales et non-violentes, ils ont demandé à la cour de district qu’un ordre soit donné afin d’empêcher toute poursuite judiciaire.

12  Décision du juge Jon O. Newman rendue dans le procès opposant John Doe Inc. (un fournisseur d’accès) à Mukasey.

13  Décision de la Cour suprême dans le procès opposant Holder à Humanitarian Law Project (2010) adoptée à 6 voix contre 3. Les juges Breyer, Ginsburg et Sotomayor qui se sont opposés à cette décision considèrent que le conseil juridique qu’une association apporte à un groupe identifié comme terroriste ne constitue pas un crime.

14  Il s’agit des cas touchant au statut des détenus et au recours à l’habeas corpus (voir infra).

15  La Cour suprême a réaffirmé le droit de recourir à l’habeas corpus pour tous les détenus de la base située à Guantanamo (à l’occasion Rasulcontre le Président Bush en 2003, de Hami contre Rumsfeld en 2004 et de HamdancontreRumsfeld en 2006). Pour la juge Sandra O’Connor, les impératifs de sécurité nationale doivent en toutes circonstances permettre à la justice de fonctionner afin que les libertés soient garanties.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Alice GAIRARD-BERNARD, « La réponse sécuritaire de l’administration Bush : l’USA PATRIOT Act et les libertés individuelles », E-rea [En ligne], 9.1 | 2011, mis en ligne le 11 septembre 2011, consulté le 26 avril 2017. URL : http://erea.revues.org/1956 ; DOI : 10.4000/erea.1956

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Auteur

Alice GAIRARD-BERNARD

Université de Paris XI
Alice Gairard-Bernard est PRCE à l’Université Paris XI où elle l’enseigne l’anglais. Elle a également assuré des cours en civilisation américaine sur le contrôle social à l’Université Paris III Sorbonne (en 2007 et 2009) et intervient depuis 2010 à Sciences Po pour un cours d’art oratoire en anglais. Elle s’intéresse tout particulièrement aux libertés individuelles, aux institutions américaines, au discours politique et aux débats parlementaires. Diplômée de l’Université Paris III Sorbonne et de l’Institut d’Etudes Politiques de Strasbourg, elle a consacré son mémoire de Master Recherche à L’exercice des libertés fondamentales aux Etats-Unis et sa mise à l’épreuve depuis le 11 septembre 2001.

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