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I. Politique et institutions

L’abdication du Congrès après le 11 septembre : crise constitutionnelle ou politique ?

Maya KANDEL

Résumés

L’effondrement des tours jumelles de Manhattan le 11 septembre 2001 a renversé le rapport existant entre législatif et exécutif américains. Alors que certains avaient pu qualifier George W. Bush après son élection de « premier président post-impérial » face à un Congrès en pleine reconquête de ses prérogatives depuis la fin de la guerre froide, l’entrée des Etats-Unis dans la « guerre contre la terreur » a vu le retour d’une présidence impériale, et réduit les parlementaires à un rôle de quasi figuration.

Historiquement, l’évolution semble attendue. Les phases d’extraversion de l’Amérique ont toujours correspondu à une affirmation de la prééminence présidentielle. Plus encore, en temps de crise et dès lors que la sécurité du peuple est en jeu, la prérogative constitutionnelle qui fait du président le commandant en chef des forces armées du pays lui donne une marge de manœuvre incomparable dans l’élaboration de la politique étrangère. Il était logique que le 11 septembre garantisse à Bush la victoire sur le Congrès dans la « compétition pour le privilège de conduire la politique étrangère du pays ».

Les parlementaires se sont montrés particulièrement complaisants face à l’expansion des pouvoirs de l’exécutif, qu’ils ont souvent eux-mêmes autorisée – en particulier dans les mois qui ont suivi les attaques, puis par la suite, en raison de l’utilisation habile par Bush et le parti républicain d’une « politique de la peur » particulièrement efficace. Mais l’Administration Bush est allée beaucoup plus loin que cette simple logique. Par la pratique des signing statements, « déclarations de signature » ajoutées aux lois, le Président s’est accordé le droit d’interpréter, voire de choisir ou de corriger, certaines portions de la législation votée par le Congrès. Cette pratique n’a pas été inventée par Bush mais, qualitativement comme quantitativement, il en a fait un usage sans précédent. Même chose pour l’invocation du secret ou du « privilège exécutif » face aux parlementaires, y compris lors des auditions. Dans un autre registre, l’artisan de cette expansion de l’exécutif, le vice-président Dick Cheney, s’est montré particulièrement habile dans la mise au pas du Congrès (républicain jusqu’en 2006), notamment par sa mainmise sur le groupe parlementaire républicain – et sa présence aux réunions stratégiques de ce groupe chaque semaine sur la colline du Capitole.

À tel point qu’on a pu parler d’une crise constitutionnelle, et d’un Président moins responsable qu’à aucun autre moment de l’histoire moderne américaine. Encore faut-il tenir compte du contexte politique intérieur américain, caractérisé par une division partisane inédite depuis plus d’un siècle, et par l’utilisation habile par Bush et les républicains de l’argument du patriotisme, qui a souvent paralysé les démocrates.

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Texte intégral

1S’il y a bel et bien eu une abdication du Congrès après le 11 septembre, cette abdication a « varié » dans ses motivations et dans son intensité : d’abord volontaire, avec un réel moment non partisan où tous les parlementaires s’en remettent au président, elle est devenue ensuite plus contrainte, conséquence d’une stratégie délibérée de l’exécutif soutenue par le leadership républicain au Congrès. Dans cette seconde phase, il y a eu aussi une évolution, d’un Congrès passif, voire tétanisé côté démocrate, à une contre-attaque des parlementaires, puis à une réelle contre-offensive, après le retour d’une majorité démocrate sur la colline du Capitole.

2Mais le titre de cet article entend aussi souligner qu’il y a deux angles, deux débats possibles pour envisager cette abdication du Congrès : un débat « constitutionnel » et un débat « politique ». Le débat constitutionnel se limite à analyser le rôle du Congrès après le 11 septembre au regard des pouvoirs de guerre respectifs du président et du Congrès. Le débat politique, en revanche, cherche à apprécier non seulement l’implication du Congrès, notamment dans la politique étrangère, mais aussi l'impact de cette implication, ce qui permet également d’en tirer quelques pistes pour l’avenir.

3Nous évoquerons d’abord le débat constitutionnel, qui est dominant aux États-Unis et chez les politologues. Mais il faut noter d’emblée que le fait même qu’il y ait eu une contre-attaque du Congrès, même tardive, montre que l’architecture constitutionnelle élaborée par les Pères fondateurs fonctionne encore, puisque le Congrès va tenter de réinvestir son rôle de contre-pouvoir et de surveillance de l’exécutif.

4Encore faudra-t-il s’interroger sur le succès de cette contre-attaque, et en particulier sur la réaction de l’opinion publique et des médias. Il est en effet impossible de comprendre l’action du Congrès et ses implications sans prendre en compte les interactions entre le comportement des parlementaires, l’état de l’opinion et la couverture médiatique. Ces deux derniers éléments sont des déterminants essentiels de l’action du Congrès, qu’ils peuvent motiver, et dont ils peuvent amplifier ou, au contraire, étouffer les conséquences.

Le débat constitutionnel

  • 1  “It is beneath our dignity to declare war to Osama Bin Laden”. Cité par Roger H. Davidson, Walter (...)

5La question de l’abdication du Congrès après le 11 septembre est très souvent traitée aux États-Unis sous l’angle du débat constitutionnel et par rapport à la question des pouvoirs de guerre. Selon la Constitution en effet, c’est le Congrès qui déclare la guerre au nom des Etats-Unis. En l’occurrence, il ne l’a fait que cinq fois dans l’histoire du pays, la dernière en 1941. Alors certes, si l’on met sur le même plan Pearl Harbor et le 11 septembre, il y avait là matière pour le Congrès à réinvestir cette prérogative. Mais existait aussi une difficulté de taille, soulignée par le sénateur républicain John Warner : « Il n’est pas digne de nous de déclarer la guerre à Oussama Ben Laden1 ».

6Si l’on prend comme référence non plus la lettre de la Constitution mais plutôt sa pratique, on se retrouve dans la problématique de l’autorisation de déploiement de soldats à l’étranger – plus de 300 cas dans l’histoire américaine. Ces interventions ont été décidées le plus souvent par le président (invoquant sa prérogative constitutionnelle en tant que commandant en chef des forces armées) et ont donné lieu à un vif débat entre les pouvoirs, illustration de la « lutte pour le privilège de conduire la politique étrangère du pays », selon la célèbre formule d’Edward Corwin.

7C’est précisément à cause de la multiplication de ces interventions que le Congrès a voté en 1974 (à la fin de la guerre du Vietnam) la loi sur les pouvoirs de guerre pour redonner aux parlementaires un droit de regard en la matière. Cette loi impose en effet au président d’obtenir l’autorisation du Congrès avant ou très rapidement après tout déploiement de soldats américains à l’étranger. Tous les présidents ont déclaré cette loi non constitutionnelle, mais la plupart en ont respecté l’esprit, sinon la lettre (y compris Bush père et fils). C’est bien dans le cadre de cette loi qu’ont été votées les autorisations de recours à la force en septembre 2001, puis en octobre 2002 pour l’Irak.

8C’est là que la comparaison avec la période juste antérieure, celle qui sépare la chute du mur de Berlin des attentats du 11 septembre, est intéressante. En effet, le président Bill Clinton n’avait pas demandé l’autorisation du Congrès pour envoyer 25 000 soldats en Bosnie. Le rappel est éclairant puisqu’il y avait alors un cas de figure politique idéal pour que le Congrès se ressaisisse de ses prérogatives face à l’exécutif : un président démocrate, un 104e Congrès républicain pour la première fois depuis 40 ans, le tout dans le contexte de l’immédiat après-guerre froide, avec une Amérique « hyperpuissante » et sans ennemi, et une majorité républicaine unie dans sa détestation de Clinton et de sa politique étrangère.

9Or, qu’a-t-on observé ? La majorité républicaine a finalement renoncé à tenir tête au président lorsqu’il a invoqué son rôle de commandant en chef. Comme l’a bien résumé alors le représentant démocrate Lee Hamilton (pendant les auditions sur Dayton), le Congrès préfère laisser la responsabilité de l’utilisation de la force militaire au président, se réservant la possibilité de l’applaudir s’il réussit, ou de le critiquer, en cas d’échec.

10Donc même pendant la décennie 1990, où de nombreux commentateurs ont évoqué le retour d’un « Congrès impérial », les parlementaires ont préféré continuer à déléguer à l’exécutif la responsabilité en matière de pouvoirs de guerre. C’est là la principale limite de ce que nous avons appelé le débat constitutionnel.

11Cela dit, l’abdication du Congrès après les attentats n’a pas concerné les seuls pouvoirs de guerre, loin de là, en des temps où certains parlaient, au moment de l’élection de George W. Bush, du « premier président post-impérial ». Elle a été beaucoup plus loin, et a varié dans le temps. Ce sont ces différentes phases de l’abdication du Congrès que nous allons analyser dans la suite de cet article.

Une abdication en trois phases

PHASE 1 : le choix de s’en remettre au président

12Pour mémoire, les élections de novembre 2000, aussi bien présidentielle que parlementaire, ont montré la division partisane de l’Amérique en deux camps quasi égaux, puisque le Sénat est à égalité 50-50 et que l’élection présidentielle sera tranchée par des juges, non par les citoyens.

13Or le 5 juin 2001 se produit un coup de théâtre parlementaire : la défection du républicain Jim Jeffords, qui devient indépendant, fait basculer la majorité du Sénat du côté démocrate, sous la houlette du leader Tom Daschle. C’est donc un 107e Congrès divisé, avec un Sénat démocrate, qui va subir les attentats du 11 septembre (puis l’attaque à l’anthrax en octobre), et voter les autorisations de recours à la force ainsi que le Patriot Act.

14Ces premiers votes (aux scores « communistes ») s’expliquent par l’énormité des attaques et le choc créé dans la population. Il y a alors un moment non partisan remarquable – le seul de la période post-Guerre froide – qui se traduit, par exemple, par l’épisode de « communion » sur les marches du Capitole, au soir du 11 septembre, où les parlementaires réunis entonnent l’hymne américain. Dès le lendemain, le président Bush réunit le leadership parlementaire à la Maison Blanche pour évoquer les premières pistes de l’enquête sur les attentats et réclamer ce qui ressemble bien à des pleins pouvoirs. Ces rencontres entre Bush et les principaux leaders du Congrès, auxquelles participe le vice-président Dick Cheney, auront lieu assez régulièrement dans les mois qui suivent les attentats, et jusqu’aux élections parlementaires de mi-mandat de novembre 2002.

15Ce qui est très clair à ce moment-là, c’est que les parlementaires s’en remettent « de leur plein gré » au leadership présidentiel – ce que le démocrate Tom Daschle justifie dans ses mémoires en expliquant que c’est là ce qu’attend le peuple américain dans des temps difficiles : leadership présidentiel, fermeté et clarté morale. Historiquement, une telle réaction était d’ailleurs attendue et elle aurait sans doute bénéficié à n’importe quel occupant de la Maison Blanche.

  • 2  Michael S. Rocca, “9/11 and Presidential Support in the 107th Congress”, Congress & the Presidency(...)
  • 3  Stephen J. Farnsworth, S. Robert Lichter, “Reporting on Two Presidencies : News Coverage of George (...)

16La résolution 23 (S. J. Res. 23) par laquelle le Congrès déclare la guerre en rétorsion au 11 septembre, en laissant le président décider contre qui elle sera menée, est votée trois jours après les attentats à l’unanimité moins une voix. Rien d’étonnant, surtout si l’on rappelle quelques données statistiques : les opinions positives sur Bush passent de 51% à 86% juste après les attentats (+ 35 points, un record). Le 24 septembre, autre record : 90% des Américains disent approuver l’action du président2. Même tendance dans les médias, où la « couverture » de Bush devient nettement plus positive après le 11 septembre (positive à 64%, contre 30% avant)3.

17Mais il ne faudrait pas déduire de ces chiffres que le moment non partisan a duré pendant tout le 107e Congrès. En réalité, dès que débutent les débats autour du Patriot Act, le ton change, avec une pression très forte de la Maison Blanche pour que les parlementaires votent le plus vite possible (avant même d’avoir lu le texte). Les démocrates au Sénat imposeront une clause supplémentaire importante (la « sunset clause », qui rend certaines dispositions du Patriot Act provisoires) – mais pour le reste, la loi est votée sans grand changement. Il reste que l'ambiance est déjà dégradée au Congrès. Dès le 15 octobre le magazine Time a titré en couverture : « La fin de l’unité ».

18Commence alors une deuxième phase de l’abdication du Congrès, qui est en fait une mise au pas par l’exécutif, reposant sur trois éléments : la politique de la peur contre les démocrates, un parti républicain en ordre de bataille derrière la Maison Blanche, et une batterie de pratiques juridiques destinées à garantir la suprématie de l'exécutif.

PHASE 2 : la mise au pas du Congrès

La politique de la peur et l’argument du patriotisme contre les démocrates

19Comme les démocrates vont en faire l’expérience, l’argumentation de Bush à l’international – « vous êtes avec nous ou contre nous » – vaut aussi à l’intérieur des États-Unis. Ainsi, quand des démocrates s’inquiètent des rumeurs sur l’Irak début 2002, ils sont tout bonnement accusés de trahison. Ce sera désormais le leitmotiv : toute critique, toute opposition au président (et aux républicains) est décrétée anti-patriotique. C’est évidemment très pratique au moment où le scandale Enron (puis Worldcom) devient public – et alors même qu’apparaissent des liens mis en évidence avec Cheney et Bush. C’est bien sûr choquant quand on repense à l’énergie déployée par les républicains quelques années plus tôt contre Clinton dans l’affaire Whitewater, aux conséquences pourtant beaucoup moins dramatiques. C'est surtout très efficace au regard du traumatisme de la société américaine au lendemain du 11 septembre, traumatisme qui a touché toutes les catégories de la population. Qu’on y songe : les statistiques ont montré une chute brutale de la criminalité dans les jours suivant les attentats – même les criminels étaient terrifiés et se sont terrés chez eux.

20Il y avait là un capital à exploiter et les républicains l’ont bien compris. Cette stratégie va prendre de l’ampleur à l’approche des élections de mi-mandat (novembre 2002), puisqu’il y a un enjeu clé : reprendre le Sénat, et concentrer tous les pouvoirs. D’où l’injonction de Karl Rove de « maximiser l’utilisation de la guerre à des fins politiques ». On le verra aussi avec les publicités négatives mettant en doute le patriotisme des démocrates – ainsi contre le sénateur Max Cleland, présenté « en compagnie » de Ben Laden et de Saddam Hussein – alors que Cleland est un vétéran qui a perdu deux jambes et un bras au Vietnam.

  • 4  Bush : “the Democratic Senate is not interested in the security of the American people”. Lott :  “ (...)

21Coup de grâce pour les démocrates, Bush réclame fin septembre 2002 au Congrès une autorisation d’utiliser la force contre l’Irak – et il la veut vite, alors qu’il dit n’avoir rien décidé. Il s’agit bien sûr d’avoir un débat (et un vote) sur la guerre juste avant les élections de mi-mandat, alors même que l’administration multiplie les annonces alarmistes sur Saddam Hussein, son programme nucléaire et ses liens avec Al-Qaida. Face aux réticences des sénateurs démocrates, Bush va jusqu’à déclarer que « le Sénat démocrate ne s’intéresse pas à la sécurité du peuple américain ». Et quand Daschle au Sénat se scandalise de tels propos, le leader républicain Trent Lott explose : « Mais qui est l’ennemi ici ? Le président des États-Unis ou Saddam Hussein4 » ?

22Ce n’est donc pas exactement un débat serein. Résultat : la résolution est votée le 16 octobre 2002 et les démocrates perdent le Sénat peu après : les républicains gagnent deux sièges, ce qui est peu mais notable, car il est très rare historiquement pour le parti au pouvoir de gagner des sièges aux élections de mi-mandat. Le Congrès ne débattra plus de l’Irak avant longtemps, d’autant que l’internationalisation du problème irakien via l’ONU en septembre a transformé la question en débat international, et désamorcé l’opposition intérieure (la France, voilà l’ennemi désormais !).

23Il y aurait bien d’autres exemples à donner de l’utilisation habile faite par les républicains du calendrier électoral et de l’argument du patriotisme contre les démocrates. Ainsi l’enquête sur l’utilisation politique du renseignement (après les révélations du Downing Street Memo concernant la « sélection » de renseignements sur les armes de destruction massive de Saddam Hussein), promise juste avant les élections de 2004, sera abandonnée juste après la réélection de Bush et la reconduite de la majorité républicaine au Congrès.

  • 5  “We will be criticized as caring more about the rights of terrorists than the protection of Americ (...)

24Autre exemple, le vote juste avant les élections parlementaires de mi-mandat de novembre 2006 du Military Commissions Act of 2006. Cette loi sur les tribunaux militaires, imposée par le leadership républicain aux ordres de la Maison Blanche, revient (entre autres) à mettre les responsables de torture à l’abri de poursuites. Elle est votée en septembre 2006 par le Congrès républicain, alors que tous les sondages annoncent une victoire démocrate en novembre. Pourquoi les démocrates n’ont-ils utilisé au Sénat la tactique obstructionniste du filibustering pour empêcher, ou au moins reporter, le vote de cette loi ? L’argument avancé alors par le sénateur Barack Obama en dit long sur l’état d’esprit démocrate : « Nous serons accusés de nous soucier davantage des droits des terroristes que de la protection des Américains5 ».

  • 6  Héros de la série 24h Chrono, série produite par FOX.
  • 7  Miranda v. Arizona : arrêt rendu par la Cour suprême en 1966 (MIRANDA v. ARIZONA, 384 U.S. 436) qu (...)

25Cette réaction illustre bien l’efficacité de l’argument du patriotisme et l’habileté politique de Bush et de son équipe dans l’instrumentalisation du Congrès : les républicains sont présentés comme des héros, des Jack Bauer6prêts à tout pour sauver l’Amérique, alors que les démocrates sont des « faibles » qui veulent lire Miranda7 aux terroristes. Autre symbole de cette politique de la peur : la convention républicaine de 2004 se tient à New York ; sa date a été repoussée au maximum, jusqu’au mois de septembre, pour être au plus près des commémorations – alors que cette convention a habituellement lieu avant la fin du mois d’août.

  • 8  “The fact that we’re discussing this program is helping the enemy”. Cité par Elizabeth Drew, “Powe (...)

26Bush lui-même ne cessera d’entretenir ce genre de sous-entendus. Ainsi, après les révélations sur l’existence d’écoutes téléphoniques, y compris ciblées sur des citoyens américains (en violation directe de la loi FISA votée à la fin des années 1970 pour lutter précisément contre de tels abus), Bush déclare : « Le fait que nous parlions de ce programme est en train d’aider nos ennemis8 ». Et le programme (d’écoutes sans mandat) est rebaptisé Terrorist Surveillance Program, ce qui rend évidemment plus difficile pour les démocrates de s’y opposer. Quand ils le font, ils sont accusés par les républicains d’utiliser la sécurité nationale à des fins de politique politicienne.

Un « nouveau » parti républicain unifié

27Voilà pour la mise au pas du parti démocrate. Or, en face, se dresse un parti républicain en ordre de bataille derrière le président. Cette évolution, notable, vers un parti beaucoup plus hiérarchisé et surtout unifié, a commencé au Congrès sous l’influence de Newt Gingrich dans les années 1980, puis du Texan Tom DeLay dans la décennie suivante.

28Elle s’est vue renforcée par une autre évolution récente, qui est la conversion des conservateurs (à partir de Richard Nixon) à la notion de suprématie du pouvoir présidentiel. Dans la décennie 1990, la haine contre Clinton a pu sembler remettre en question cette évolution : ainsi quand Gingrich a voulu faire voter l’annulation de la loi sur les pouvoirs de guerre, il a été mis en minorité par ses propres troupes au Congrès. Mais ensuite, la notion de suprématie présidentielle a été théorisée sous George W. Bush par des juristes comme Alberto Gonzalez et John Yoo, ainsi que par Lewis Libby, avec deux ressorts essentiels : la notion de privilège exécutif et la théorie de l’exécutif unitaire.

  • 9  “It was decided that no, it would be easier to operate without them”. Cité par James Mann, Rise of (...)

29Dick Cheney joue un rôle essentiel dans cette évolution. Forte personnalité, le vice-président prend un ascendant marqué après le 11 septembre – dès les premières minutes, comme le montre très bien le rapport de la 9/11 Commission, puisque c’est Cheney (avant même d’en référer à Bush) qui prend l’initiative de donner l’ordre à l’aviation d’abattre tout avion de ligne suspect. À ce sujet, signalons que, ce jour-là, si Cheney a réagi si rapidement, c’est peut-être aussi grâce à son « entraînement » sous Reagan aux exercices de continuité du gouvernement (continuity of government), exercices destinés à éviter toute vacance du pouvoir en cas d’attaque soviétique sur le sol américain. Or, pour l’anecdote, dans ces exercices, à la question de reconstituer le Congrès en cas d’attaque nucléaire, Cheney et Donald Rumsfeld avaient tranché : « Il fut décidé que non, ce serait plus simple de fonctionner sans eux9 ». Prémonitoire…

  • 10  “You can imagine the amount of dissent that goes on with the two of them sitting there”. Cité par (...)

30Autre contribution essentielle de Cheney à la discipline du parti républicain, le vice-président, lui-même ancien du Congrès, continue de s’y rendre chaque semaine, souvent avec Karl Rove, pour assister aux réunions du groupe républicain : comme le soulignait un sénateur républicain, « Vous pouvez imaginer le degré de contestation avec ces deux-là dans la pièce10 ».On voit bien là une stratégie pour que les parlementaires placent la loyauté partisane avant la loyauté institutionnelle – ce qui était loin d’être la règle aux États-Unis.

31Et en effet, même avec tous les pouvoirs entre les mains du même parti, les choses auraient pu se passer autrement. Il suffit de songer à l’enquête du sénateur Harry Truman en 1941 pour dénoncer les contrats d’armement octroyés par l’administration Roosevelt, en pleine Seconde guerre mondiale.

La suprématie de l'exécutif

  • 11  Sur la théorie de l'exécutif unitaire, voir par exemple : Renaud Pacoud, « L'exécutif unitaire, th (...)

32Rien de tel sous Bush où l’on assiste au contraire à une offensive élaborée visant à restaurer et à accroître la suprématie présidentielle. À ces fins, Bush a utilisé trois tactiques : le « privilège exécutif », c’est-à-dire l’argument du secret d’État (c’est la « touche Cheney ») ; la pratique des décrets ou « ordres exécutifs », qui permet de légiférer sans passer par le Congrès (déjà utilisée par Clinton pour contourner le Congrès républicain) ; enfin, la « théorie de l’exécutif unitaire » (invoquée à quelques reprises par Reagan en son temps), qui s'appuie sur une interprétation controversée de la Constitution américaine pour défendre la suprématie présidentielle11.

  • 12  Charlie Savage, "Bush Challenges Hundreds of Laws", The Boston Globe, 30 avril 2006.

33Cette théorie en particulier a été invoquée par Bush pour multiplier les déclarations de signature ajoutées par le président lorsqu’il signe une loi, afin d’en préciser des éléments d’interprétation et d’application. Pour donner une idée, 750 lois ont été concernées, et contournées, entre 2002 et 200612. Cette pratique a donc permis à Bush de « faire son marché » dans les lois votées par le Congrès (en invoquant la sécurité du pays et son pouvoir de commandant en chef) – sans jamais utiliser son droit de veto, donc en évitant le plus souvent un débat public. Bref, c’est bien une artillerie lourde que la Maison Blanche a déployée pour éviter toute interférence de la part du Congrès, sans parler des pressions et menaces utilisées par Cheney dans des échanges privés avec les parlementaires récalcitrants, y compris républicains. Ce fut le cas quand la Maison Blanche a tenté de résister à la création de ce qui sera la 9/11 Commission. Or, rappelons que la surveillance de l’exécutif par le biais d’enquêtes et d’auditions est une mission essentielle du Congrès.

34A contrario d’ailleurs, l’absence d’enquête parlementaire après le scandale de la prison d’Abu Graib au printemps 2004 est une autre illustration de l’abdication du Congrès. Le sénateur John Warner, président de la Commission des forces armées, a bien tenté d’ouvrir une enquête mais n’a pas pu convaincre le leadership républicain, aux ordres de la Maison Blanche. Il en fut réduit finalement à investiguer l’enquête du Pentagone (enquête interne qui vise les coupables d’abus et non ceux qui ont donné les ordres). Malgré cela, Warner sera quand même menacé (par ses pairs) d’être éjecté de la présidence de sa Commission quand les auditions deviendront un peu trop critiques – et donc elles ne le seront plus guère.

  • 13  « At least since Watergate, Americans have come to take for granted a certain story line of scanda (...)

35La comparaison est inévitable avec les Commissions Church et Pike des années 1970. Et le journaliste Mark Danner parle à ce propos de la fin du « schéma narratif classique en cas de scandale », auquel les Américains étaient habitués depuis le Watergate.13

  • 14  Sondage cité par Pierre Melandri, Histoire des Etats-Unis contemporains, Paris : André Versaille é (...)

36Mais il faut rappeler aussi qu’à ce moment-là, l’opinion américaine est encore largement apathique, et (ou ?) manipulée : ainsi, fin 2004, des sondages montrent que 75% des Américains pensent que Saddam Hussein était impliqué dans les attentats du 11 septembre (ce qui éclaire aussi la réélection de Bush)14.

PHASE 3 : La contre-attaque et ses limites

McCain et la torture 

37La contre-attaque du Congrès commence avec le combat de John McCain contre la torture début 2005. La Maison Blanche (notamment Cheney) fait tout pour le gêner dans son action, mais finalement la loi est votée, dont au Sénat par 90 voix contre 9, une marge suffisante pour contrer un éventuel veto présidentiel. Mais Bush va trouver la parade puisqu’au moment de signer la loi début 2006, il ajoute au registre (dans sa déclaration de signature) qu’il revient en dernier ressort au commandant en chef (donc lui) de décider de ce qui constitue ou non un « traitement cruel, inhumain ou dégradant » – ce qui revient à annuler la loi. Certains aux États-Unis parlent alors de crise constitutionnelle.

38Or en juin 2006, la Cour suprême s’immisce dans ce bras de fer entre exécutif et législatif, en jugeant que les conventions de Genève s’appliquent aussi au conflit de l’Amérique contre Al-Qaida, et que c'est au pouvoir législatif, et non exécutif, d'édicter les lois de fonctionnement des tribunaux (décision Hamdan v. Rumsfeld15). Cette décision de la Cour Suprême est considérée comme l’une des décisions les plus importantes rendues par celle-ci sur le droit international et la répartition des pouvoirs en temps de guerre. La réaction de la Maison Blanche sera de faire précipitamment voter par le Congrès la loi déjà évoquée sur les tribunaux militaires. Mais en juin 2007, par un nouvel arrêt, la Cour suprême déclare que ces tribunaux (et donc la loi Military Commissions Act ) constituent une suspension inconstitutionnelle de l’habeas corpus (Boumediene v. Bush). C’est alors la quatrième fois que la Cour prend position contre Bush.

39Après la victoire démocrate, en 2007, c’est à l’inverse le Congrès qui viendra à la rescousse du judiciaire face à l’exécutif dans l’affaire des procureurs congédiés par la Maison Blanche – affaire où le Congrès, cette fois, joue son rôle de surveillance et d’enquête, rôle qui aboutit à plusieurs démissions, dont celles d’Alberto Gonzalez et de Karl Rove. On ne peut plus parler d’abdication : le Congrès a lancé la contre-attaque. On va en voir les limites avec le cas du rapport du Sénat sur les détenus.

Le retour d’une majorité démocrate et le rapport du Sénat sur les détenus

  • 16  Il y a bien eu l’Iraq Study Group, créé par le Congrès en mars 2006, mais dont Bush n’a pas suivi (...)

40Le retour d’une majorité démocrate provoque les premiers véritables débats au Congrès sur la guerre et son financement16. Ces débats reflètent l’opinion publique, mais aussi son ambivalence : il y a bien un sentiment anti-guerre croissant, mais les Américains ne sont pas d’accord sur la manière d’y mettre fin ; et une majorité subsiste contre le fait de supprimer le financement des troupes (l’arme fatale du Congrès).

41Or au même moment, le sénateur démocrate Carl Levin, nouveau président de la Commission des forces armées, organise les premières auditions sur la question des détenus de la « guerre contre la terreur ».

  • 17  Report of the Committee on Armed Services, U.S. Senate, Inquiry Into the Treatment of Detainees in (...)

42Mais, outre que le Congrès ne va pas jusqu’à enquêter sur les mensonges de l’administration sur l’Irak, la principale limite de cette contre-attaque tient dans la faiblesse de ses conséquences, malgré des conclusions explosives (torture banalisée, implication du sommet de l’exécutif, y compris Bush, décès de plusieurs détenus17.) En réalité, la torture semble acceptée comme faisant partie de ces temps difficiles. Les républicains ont réussi à assimiler dans l’esprit des Américains toute critique de ces méthodes à une « défense des droits des terroristes ».

  • 18  Voir par exemple l’article du magazine en ligne Salon daté du 15 décembre 2008 : “Senate Report Li (...)

43D’ailleurs, le rapport est rendu public le 20 novembre 2008, après les élections, dans l’indifférence générale, aussi bien de la population que des médias18. Les démocrates n’ont pas voulu en faire un thème de campagne. Autre illustration, la volonté de l’administration Obama de « tourner la page » sur les années Bush sans punir ni même enquêter, volonté qui s’explique par l’atmosphère corrosive du débat politique, et témoigne des ravages du discours républicain.

Conclusion

44Si les attentats du 11 septembre 2001 ont été suivis d'une période d'abdication du Congrès américain, qui s'en est remis de son plein gré au président, nous avons vu que la suite a plutôt montré une mise au pas forcée des parlementaires par une stratégie délibérée et fort habile de l'exécutif. Il a fallu alors plusieurs années, et surtout une évolution du contexte extérieur (difficultés de la guerre en Irak) et intérieur (victoire démocrate aux élections parlementaires de mi-mandat de novembre 2006), les deux étant bien sûr liés, pour que l'on assiste à une contre-attaque du Congrès. Mais la portée de cette contre-attaque est restée finalement assez limitée, en raison du faible impact dans les médias et l'opinion publique des combats de John McCain d'abord, puis du Sénat démocrate, sur la torture et les détenus de la « guerre contre la terreur ».

  • 19  Maya Kandel, « Le débat public sur la torture aux États-Unis : médias, opinion et démocratie à l’h (...)

45Rappelons que les médias et l'opinion jouent un rôle crucial dans les jeux de pouvoir et d'influence entre l'exécutif et le législatif américains. Ce sont non seulement des déterminants essentiels de l'action des parlementaires, mais également de l'impact de cette action. Le cas de la torture est d'ailleurs tout à fait éclairant à cet égard19.

46Une question pour conclure. Pourrait-on imaginer aujourd’hui un Congrès qui imposerait au président la fin de la guerre en Afghanistan ? Pour que les parlementaires prennent le risque politique, il faudrait un puissant mouvement venant de l’opinion publique. Un tel mouvement a-t-il des chances d’émerger ? Il est permis d’en douter : le patriotisme, la glorification de la chose militaire, et un sentiment de légitime défense face à un monde hostile restent dominants dans l’Amérique d’aujourd’hui. Rien à voir avec l’Amérique des années soixante, celle du combat pour les droits civils, des hippies et de Woodstock, où était née la contestation populaire qui a contribué à mettre fin à la guerre du Vietnam.

  • 20  Le coût global de la « guerre contre la terreur » depuis le 11 septembre (Irak, Afghanistan et « a (...)

47Pourtant, demeure une question qui va forcément se poser, celle du coût de la politique guerrière américaine depuis le 11 septembre, coût qui a déjà largement dépassé celui de la guerre du Vietnam. Or l’Amérique est une superpuissance désargentée, au déficit budgétaire record, ce qui devrait conduire à un moment à remettre le Congrès dans le jeu, en vertu de ses pouvoirs budgétaires20.

48Sur le long terme, en effet, il est impossible pour un président de poursuivre une politique, y compris à l’international, si le Congrès refuse de la financer. On se souvient de la fin de la guerre du Vietnam après le refus du Congrès de voter des fonds supplémentaires. Le problème aujourd’hui, c’est que l’argument du patriotisme risque de paralyser aussi bien les démocrates s’ils ne sont pas soutenus par une majorité claire de la population, que des républicains qui vénèrent l’armée et refuseront d’être mis en défaut sur le soutien aux soldats.

49Pourtant, il y a bien là pour le peuple américain une question profonde, existentielle, qu’il faudra trancher. Mais c’est un débat qui nécessite une dose de collaboration bipartite et la possibilité d’un consensus – deux choses qui semblent difficiles à atteindre dans le contexte actuel.

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Bibliographie

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Notes

1  “It is beneath our dignity to declare war to Osama Bin Laden”. Cité par Roger H. Davidson, Walter J. Oleszek, Congress and Its Members, Washington DC : CQ Press, 2006 (10e édition), p. 472.

2  Michael S. Rocca, “9/11 and Presidential Support in the 107th Congress”, Congress & the Presidency, Sept-Dec 2009, 36 (3), p. 272.

3  Stephen J. Farnsworth, S. Robert Lichter, “Reporting on Two Presidencies : News Coverage of George W. Bush’s First Year in Office”, Congress & the Presidency, Autumn 2005, 32 (2), p. 91.

4  Bush : “the Democratic Senate is not interested in the security of the American people”. Lott :  “Who is the enemy here? The president of the United States or Saddam Hussein?” cités dans Tom Daschle (with Michael D’Orso), Like No Other Time : The 107th Congress and the Two Years that Changed America Forever, New York : Random House, 2003, p. 407 et p. 409.

5  “We will be criticized as caring more about the rights of terrorists than the protection of Americans”. Cité par Mark Danner, Stripping Bare the Body – Politics, Violence and War, New York : Nation Books, 2009, p. 517.

6  Héros de la série 24h Chrono, série produite par FOX.

7  Miranda v. Arizona : arrêt rendu par la Cour suprême en 1966 (MIRANDA v. ARIZONA, 384 U.S. 436) qui stipule "The person in custody must, prior to interrogation, be clearly informed that he has the right to remain silent, and that anything he says will be used against him in court; he must be clearly informed that he has the right to consult with a lawyer and to have the lawyer with him during interrogation, and that, if he is indigent, a lawyer will be appointed to represent him". La jurisprudence Miranda demeure la norme constitutionnelle en matière de droits des suspects dans les affaires criminelles. On peut consulter en ligne l'arrêt de la Cour suprême à l'adresse URL : http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?navby=CASE&court=US&vol=384&page=436

8  “The fact that we’re discussing this program is helping the enemy”. Cité par Elizabeth Drew, “Power Grab”, The New York Review of Books, 22 juin 2006.

9  “It was decided that no, it would be easier to operate without them”. Cité par James Mann, Rise of the Vulcans – The History of Bush’s War Cabinet, New York : Penguin Books, 2004, p. 141-142.

10  “You can imagine the amount of dissent that goes on with the two of them sitting there”. Cité par Jonathan Mahler, “After the Imperial Presidency”, The New York Times, 9 novembre 2008.

11  Sur la théorie de l'exécutif unitaire, voir par exemple : Renaud Pacoud, « L'exécutif unitaire, théorie et pratique de la présidence administrative », Cercles - Occasional Papers Series (2009), 1-8. Pour une présentation synthétique, François Vergniolle de Chantal, « Le legs conservateur de la Présidence Bush », La Vie des idées, 3 janvier 2011. URL : http://www.laviedesidees.fr/Le-legs-conservateur-de-la.html

12  Charlie Savage, "Bush Challenges Hundreds of Laws", The Boston Globe, 30 avril 2006.

13  « At least since Watergate, Americans have come to take for granted a certain story line of scandal, in which revelation is followed by investigation, adjudication and expiation. Together, Congress and the courts investigate high-level wrongdoing and place it in a carefully constructed narrative, in which crimes are charted, malfeasance is explicated and punishment is apportioned as the final step in the journey back to order, justice and propriety ». Voir Mark Danner, Stripping Bare the Body – Politics, Violence and War, New York : Nation Books, 2009, p. 416.

14  Sondage cité par Pierre Melandri, Histoire des Etats-Unis contemporains, Paris : André Versaille éditeur, 2008, p. 882.

15  Voir l’arrêt Hamdan v. Rumsfeld, rendu le 29 juin 2006 :  http://www.supremecourt.gov/opinions/05pdf/05-184.pdf  La Cour décide que l’article 3 des Conventions de Genève (cité en note plus haut) s’applique aux membres d'Al-Qaida faits prisonniers dans le cadre de la guerre contre le terrorisme et qu’ils doivent donc bénéficier des protections qu’il offre. Par conséquent, la Cour déclare illégaux les tribunaux militaires spéciaux mis en place par le décret présidentiel du 13 novembre 2001, non seulement en raison des Conventions de Genève, mais aussi parce que les tribunaux ont été mis en place par le président alors qu’il s’agit d’une prérogative des parlementaires. Là-dessus, voir par exemple : Jean Claude Paye « Ennemi de l'Empire », Multitudes 1/2008 (n° 32), p. 169-179. URL : www.cairn.info/revue-multitudes-2008-1-page-169.htm

16  Il y a bien eu l’Iraq Study Group, créé par le Congrès en mars 2006, mais dont Bush n’a pas suivi les conclusions, bien au contraire : le sursaut, ou « surge », prend le contrepied du rapport de l’ISG.

17  Report of the Committee on Armed Services, U.S. Senate, Inquiry Into the Treatment of Detainees in U.S. Custody, 110th Congress, 2nd Session, 20 novembre 2008. Disponible sur : http://armed-services.senate.gov/Publications/Detainee%20Report%20Final_April%2022%202009.pdf (lien consulté le 30 novembre 2010).

18  Voir par exemple l’article du magazine en ligne Salon daté du 15 décembre 2008 : “Senate Report Links Bush to Detainees Homicides; Media Yawns”. Article disponible à l’adresse suivante : http://www.salon.com/news/opinion/glenn_greenwald/2008/12/15/rumsfeld (lien consulté le 30 novembre 2010).

19  Maya Kandel, « Le débat public sur la torture aux États-Unis : médias, opinion et démocratie à l’heure de la guerre contre Al-Qaida », Dynamiques Internationales, n°5,juillet  2011.

20  Le coût global de la « guerre contre la terreur » depuis le 11 septembre (Irak, Afghanistan et « autres opérations ») s’élève en 2010 à 1 147 milliards de dollars. À comparer avec la (première) guerre du Golfe : 102 milliards ; et la guerre du Vietnam : 738 milliards de dollars. La guerre la plus chère menée par les États-Unis reste la Seconde Guerre mondiale : 4 104 milliards de dollars. Tous ces chiffres sont en dollars constants de 2010. Voir CRS Report for Congress : Stephen Daggett, « Cost of Major U.S. Wars », Washington D.C. : Congressional Research Service, 29 juin 2010, un excellent document qu’on peut trouver en ligne à l’adresse suivante : http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/RS22926.pdf (lien consulté le 30 novembre 2010)

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Pour citer cet article

Référence électronique

Maya KANDEL, « L’abdication du Congrès après le 11 septembre : crise constitutionnelle ou politique ? », E-rea [En ligne], 9.1 | 2011, mis en ligne le 11 septembre 2011, consulté le 25 octobre 2014. URL : http://erea.revues.org/2030 ; DOI : 10.4000/erea.2030

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Auteur

Maya KANDEL

Maya Kandel est historienne, docteur de Sciences Po Paris et auteur d'une thèse sur Le Congrès américain et la désintégration de la Yougoslavie (1989-1995). Chercheuse associée à la Sorbonne Nouvelle (CREW, Paris 3) et chargée d'études à l'IRSEM (Institut de Recherche Stratégique de l'Ecole Militaire), elle travaille sur la politique étrangère américaine, et en particulier l'influence des déterminants intérieurs (Congrès, politique intérieure, médias, opinion publique). Ses recherches actuelles portent sur la relation transatlantique et les redéfinitions stratégiques de la politique américaine. Elle a publié récemment « Le débat public sur la torture aux États-Unis : médias, opinion et démocratie à l’heure de la guerre contre Al-Qaida » (Dynamiques Internationales, juillet  2011) et « Obama et la politique étrangère américaine » (Revue ESPRIT, mars-avril 2011).
Maya Kandel holds a PhD in Contemporary History from Sciences Po Paris and has written her dissertation on The U.S. Congress And The Disintegration of Yugoslavia (1989-1995). An associate researcher at the University of Sorbonne Nouvelle (CREW, Paris 3) and an analyst at IRSEM (Institut de Recherche Stratégique de l'Ecole Militaire), she studies U.S. foreign policy and particularly the influence of domestic factors (Congress, domestic politics, the media, public opinion). Her current research focuses on transatlantic relations and the strategic repositioning of American policy. Her latest publications include « Le débat public sur la torture aux États-Unis : médias, opinion et démocratie à l’heure de la guerre contre Al-Qaida » (Dynamiques Internationales, juillet  2011) and “Obama et la politique étrangère américaine” (Revue ESPRIT, mars-avril 2011).

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