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Démocratie délibérative en Grande-Bretagne : La rhétorique participative à l’épreuve

Jean-Philippe FONS

Résumés

Cette contribution propose d’étudier les modes de gouvernance dans la Grande-Bretagne contemporaine. Il s’agira notamment de redéfinir le rôle de l’État et la place du citoyen dans la régulation sociale et économique impulsée par le New Labour depuis 1997. Dans le même temps, nous tenterons de percevoir les spécificités de la logique participative britannique.

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Texte intégral

  • 1  Smith, G., Wales, C., 2000, p. 52.

Deliberative democratic theory has evolved in response to the perceived weaknesses of liberal democratic theory and practice and offers a challenge to, and a critical perspective from which to judge, contemporary liberal representative institutions1.

  • 2  On se souviendra ainsi notamment en France de la campagne conduite par Ségolène Royal en 2007 (sou (...)

1Cette contribution propose d’étudier les modes de gouvernance dans la Grande Bretagne contemporaine. Il s’agira notamment de redéfinir le rôle de l’État et la place du citoyen dans la régulation sociale et économique impulsée par le New Labour depuis 1997. Une transition semble s’être opérée entre l’État collectiviste d’après-guerre (symbolisé par l’Etat-providence, dont les contours ont été largement tracés par William Beveridge), et un État constitué essentiellement d’individus, conformément à la vision de la révolution thatchérienne. Dans cette société atomisée, le citoyen perd sa capacité à produire du lien social, et la démocratie participative (un concept qui a le vent en poupe et dont toutes les organisations politiques se réclament2) peut palier l’aliénation sociale qui accompagne cette nouvelle gouvernance.

2Nous avons montré ailleurs que l’atténuation de l’identité nationale « collectiviste » s’est poursuivie avec la quête insatiable d’une partie des Britanniques de leur satisfaction individuelle (logique soutenue par la rhétorique de l’empowerment) (Fons, 2008). Les nouvelles formes individualisées de participation à l’action publique dans la société britannique contrastent avec la période collectiviste où l’appartenance à un syndicat était la norme et où l’engagement s’appuyait sur un fort sentiment d’action collective et de solidarité.

  • 3  On notera que dans la novlangue du New Labour les services publics sont la “propriété” des contrib (...)

3 Les mutations des logiques de gouvernance socioéconomique corroborent la redéfinition des objectifs de l’État comme représentant de la puissance publique. La société, en tant qu’ensemble d’individus, ne recherche que la satisfaction de ses membres (outre Manche cela passe entre autre par une forte individualisation et la remise en cause de l’universalité de bon nombre de services). Selon Durkheim, l’État ne serait alors là que pour veiller au maintien des droits individuels des contribuables (en diversifiant l’offre, ou en permettant aux usagers de choisir)3.

4 La nouvelle gouvernance de l’action publique semble être à la fois impulsée par les usagers (user-led, citizen governance) et dictée par un gouvernement central dont la principale attribution a évolué entre 1997 et 2007 : État « accommodant » ou caméléon (adaptative) dans un premier temps ; État facilitateur ou cristallisateur par la suite (collaborative). L’égoïsme du citoyen consommateur et sa recherche de la satisfaction individuelle ont nourri l’action publique conduite par le New Labour – une action publique qui repose sur l’enrôlement, la mobilisation des citoyens et des communautés locales et des associations. L’État remplit au fond sa mission première et son action est en parfaite adéquation avec l’interprétation wébérienne : par la force et sous la contrainte (rappelons que l’État a le monopole de la violence légitime), le New Labour a peut-être permis une démocratisation de l’action publique en associant à l’élaboration et à la conduite des politiques groupes d’intérêts, représentants de minorités, acteurs de la société civile, etc. Cette nouvelle gouvernance semblerait ainsi s’appuyer sur un modèle de société au confluent de la « démocratie participative » et de la société de marché, telle que définie par Karl Polanyi au début des années 1980 : une société au sein de laquelle les principes de l’économie de marché guident et motivent les comportements des acteurs et des individus, chacun œuvrant pour sa propre satisfaction et contribuant, dans une certaine mesure, au bien-être de tous.

  • 4 Voir sur ce point l’ouvrage de Marion Gret et Yves Sintomer, Porto Alegre. L’espoir d’une autre dém (...)

5Toutes choses égales par ailleurs, il nous semble que le New Labour a bel et bien cherché à imposer un nouveau mode de gouvernance démocratique. Alors qu’ailleurs, notamment dans l’hémisphère sud4, la démocratie participative s’est imposée comme nouvelle règle du jeu démocratique sous la pression ininterrompue des citoyens (et correspond donc à un mouvement bottom-up), c’est bel et bien l’inverse que l’on retrouve en Grande-Bretagne (et dans d’autres démocraties occidentales). L’État a confié une part de la responsabilité dans le processus de prise de décision et de concertation à des échelons inférieurs dans une logique top-down ; c’est la même dynamique qui sous-tend la régionalisation, la décentralisation ou la dévolution de compétences à des institutions de niveau hiérarchique inférieur.

6Dès lors, il nous semble nécessaire de s’interroger sur la légitimité de la démarche participative (ou inclusive), et de s’interroger sur la véritable place du citoyen dans cette nouvelle configuration sociétale.

La méfiance à l’égard des institutions

  • 5  Luc Boltanski et Eve Chiapello, Le Nouvel Esprit du Capitalisme, Gallimard, Paris, 1999.

7Dans les démocraties contemporaines, la méfiance à l’égard des institutions, des représentants de l’autorité, des élus, des experts, des élites, des partis politiques ou encore des syndicats, n’est plus à démontrer (Blondiaux, 2008). Plus globalement, c’est à la profonde remise en question de la démocratie représentative comme modèle de gouvernance structurant que nous assistons, et les citoyens des démocraties contemporaines remettent profondément en cause une forme politique dans laquelle ils n’existent pas en dehors de l’instant de l’élection. Loïc Blondiaux souligne à juste titre que le peuple revendique désormais une légitimité d’agir que seule l’aristocratie élue au suffrage universel détenait jusqu’alors. Le démocratie participative « s’imposerait comme l’horizon indépassable de notre condition démocratique » (Blondiaux, 2008, 7). Il ne s’agit pas tant de renverser les démocraties représentatives (l’utopique propriété commune de l’action politique ou encore l’autogestion ont vécu et ces modèles de gouvernance ne sont plus défendues que par quelques irréductibles) que d’accroître la participation des citoyens dans le processus de prise de décisions politiques : c’est bien un « nouvel esprit de la démocratie », pour reprendre le titre du brillant ouvrage de Luc Boltanski et Eve Chiapello5, qu’il s’agit de définir.

8Poursuivant sa tentative de « démocratisation de la démocratie » (Giddens, 1998, 2007), et son processus de modernisation des services publics, le New Labour a facilité le transfert aux citoyens-consommateurs de prérogatives (en nombre très limité) autrefois strictement réservées aux acteurs institutionnels. à tel point que certains commentateurs ont vu en Tony Blair à la fin des années 1990 le thuriféraire de la démocratie participative. Ce serait oublier que les citoyens britanniques et les local communities ont, dès les années 1970 et 1980, étaient associés aux programmes de renaissance urbaine. Oublier également que c’est avec l’ère Thatcher que la notion de citoyen actif (active citizen) voit le jour. Le citoyen-contribuable des années 1980 était en droit de demander d’obtenir des services de qualité, d’en « avoir pour son argent » (value for money), et de pouvoir changer de prestataire de services si l’offre lui paraissait peu satisfaisante. En tant qu’individu responsable, il devra veiller au bien-être des siens, en adoptant des comportements rationnels et prévoyants (Fons, 2006). Les mêmes dogmes se retrouvent dans les premières publications de la Social Exclusion Unit.

9 De la même manière, la rhétorique de l’empowerment n’est pas née avec la Policy Review de 1989 et les modernisateurs du parti travailliste. On retrouve en effet ce discours dès la fin des années 1960 et ce que certains observateurs ont appelé la redécouverte de la pauvreté. Il apparaît alors que bien malgré la mise en place de l’État providence (ou État social), et l’intervention de l’État dans la gestion de l’économie, les inégalités sociales n’ont pas disparu pour autant. Les discours sur l’empowerment naissent en des temps où l’on s’interroge sur les réponses à apporter à la « question sociale ». Les analystes suggèrent que la persistance de poches d’inégalités et de pauvreté en Grande-Bretagne témoignent de l’échec cuisant des pouvoirs publics à répondre aux besoins spécifiques d’une partie de la population. Sur le modèle américain de la War on Poverty de la fin des années 1960, le gouvernement lance une série de mesures géographiquement ciblée : les Education Priority Areas et les Community Development Projects afin de lutter contre la pauvreté et d’associer les citoyens à l’action de l’État. Ce sont les mêmes ambitions qui justifient la mise en place des Local Strategic Partnerships, des Area-Based Initiatives ou encore du New Deal for Communities Programme introduit en 1998. Comme le soulignent Marian Barnes et ses collaborateurs :

The ‘empowered public’ discourse sits alongside the ‘responsible public discourse’ (…), as the emphasis is both on helping communities to help themselves, accompanied by an expectation that communities acknowledge their responsibility to help themselves.

10L’action du New Labour se démarque, in fine, très peu des solutions proposées dans les années 1960. à l’action concertée et aux partenariats avec les citoyens et les communities (partnerships with communities), le New Labour substitue les partenariats impulsés par les citoyens (partnerships led by communities), dans le cadre de la multilatéralité de l’action publique et de la gouvernance commune (joined-up gouvernment).

11 La méfiance à l’égard des institutions que nous notions précédemment s’illustre de multiples façons dans les sociétés contemporaines : faible participation aux élections locales et nationales, expression d’un vote contestataire qui se reporte bien souvent sur les petits partis politiques ou les partis d’extrême, faible intérêt pour la chose politique, baisse du militantisme politique et syndical, etc.

12Ainsi, une enquête MORI réalisée en 2008 pour la Electoral Commission révèle qu’un seul Britannique sur deux serait prêt à se rendre aux urnes pour des élections législatives. Cette proportion varie grandement (et est corrélée négativement) avec le jeune âge et l’appartenance à une catégorie socioprofessionnelle inférieure. Ainsi, les trois-quarts des jeunes de 18 à 24 ans (77%) n’iraient pas voter. Ce taux est en nette hausse par rapport à 2002 (+7%).

13L’étude de la Electoral Commission souligne l’atonie des Britanniques – signe manifeste de désengagement politique et de mécontentement à l’égard des élus. En 2008, seuls 6% des personnes interrogées ont assisté à une réunion politique (une baisse de 3 points par rapport à 2007), et 4% ont adhéré à un parti politique.

14Plus révélateur encore est l’opinion des sondés sur le mode de gouvernement actuel du pays : une large majorité (62%) exprime son désaveu et considère que le système pourrait être amélioré.

15L’étude menée en 2006 par Ipsos MORI, « An audit of political engagement », révèle la méfiance des Britanniques vis à vis des élites politiques : ils sont 71% en 2006 à ne pas avoir confiance (notons que la question porte bien sur les personnages politiques et non sur leurs actions).

16 Au-delà de la désaffection des citoyens pour la « chose politique », il existe vraisemblablement des mutations structurelles plus profondes.

Des modifications structurelles plus profondes

17 Ces trente dernières années, dans les sociétés capitalistes occidentales, l’État constitué dans la période précédente du capitalisme fordiste comme instance et territoire de régulation a été fortement fragilisé par les processus de mondialisation et de globalisation. Les instances et territoires de gouvernance urbaine se déploient aux échelles locales et métropolitaines en intégrant de nouveaux acteurs associatifs ou communautaires. En ce sens, la démocratie participative témoigne des transformations des modes de régulation de l’action de la puissance publique (Bacqué et al., 2005) dans les anciennes démocraties représentatives où on assiste, se faisant, à une forme de « fétichisme » de la proximité. Parallèlement à la dissolution de l’État-Nation, l’appareil d’État est dénoncé comme trop bureaucratique, centralisé et déconnecté des attentes des citoyens. Les défenseurs de la démocratie participative n’envisagent pas de remettre en cause la représentativité, mais de l’accompagner, de la moderniser.

18Fortement influencé par les thèses du New Public Management, cette modernisation doit, en s’appuyant sur les citoyens et les « forces vives » de la nation, être à la fois plus efficace et plus dynamique et réactive. En exerçant une fonction de contrôle de l’action publique, les citoyens participent à améliorer l’accountability des services et des prestataires.

19 La dissolution de l’État-Nation se traduit également localement par l’affaiblissement de la cohésion sociale et la marginalisation d’individus, menaçant ainsi la « paix sociale ». La participation vise dès lors à remobiliser les individus, « à ouvrir des espaces de rencontre et d’échange qui remplacent sous un autre mode les formes plus anciennes de sociabilité » (Bacqué et al., 2005, 28) et de solidarité. Il s’agit d’inverser la spirale de la désaffiliation (Castel, 1995) et de la désocialisation.

20C’est dans ce cadre que peut être interprété le lancement par le New Labour des deux programmes de revitalisation urbaine, le New Deal for Communities et la National Strategy for Neighbourhood Renewal. Il s’agit bien pour le gouvernement Blair d’associer les groupes locaux et les habitants à la revitalisation des quartiers. A l’origine de ces initiatives, les problèmes d’exclusion, de pauvreté, de ghettoïsation, identifiés comme catalyseurs du mécontentement dans les quartiers défavorisés.

21Cette dissolution de l’État-Nation n’est, pour Pierre Rosanvallon, que la partie visible d’une mutation culturelle et sociale bien plus profonde, qu’il qualifie de « crise du volontarisme politique » (Rosanvallon, 2000). Pour l’auteur, c’est l’ensemble du politique qui paraît démuni face aux problèmes de nos sociétés capitalistes postfordistes. Sont notamment responsables de cette transformation la mondialisation (économique et financière) et le déclin des « idéologies globalisantes » (Falise, 2003), qui ne correspondent plus à ce que les sociétés occidentales sont devenues. Les comportements des individus se sont, de plus, radicalement modifiés ; les tentations de repli, d’enfermement et d’ « isolement social » ont accompagné le développement des individualismes (Fons, 2008).

22Les engagements citoyens se sont, dès lors, fait jour pour répondre à la montée de ces insécurités sociales (Giddens, 1998). Il s’agit, pour certains auteurs, d’une authentique préoccupation du bien commun, du vivre ensemble, et d’un souci de bonne cohésion des sociétés occidentales. C’est notamment dans ce cadre qu’est perçu le développement du mouvement associatif et des groupes d’intérêts de type « single-issue ». Les termes « entreprise citoyenne », « organisation citoyenne », « responsabilité sociale des entreprises » ou « action citoyenne » témoignent d’un véritable renouveau de l’action du citoyen devenu acteur de la cité à part entière (et plus seulement un acteur dans la cité). L’encouragement à la participation constituerait une forme de « remède à la dissolution possible des liens de solidarité dans nos sociétés » (Blondiaux, 2008, 27) ; elle permettrait de recréer un « lien social » (Bacqué, 2005, 28-9).

23Il s’agit ainsi pour le citoyen de reprendre part à l’exercice de la démocratie devenue technocratique et distante :

L’exercice de la démocratie s’est trop souvent limité (…) [au préalable] à une délégation de pouvoir qui est en fait devenue une confiscation du pouvoir au bénéfice des élus, des cadres administratifs, de quelques groupes de pression bien dotées de compétences, en rapports de forces, en réseaux relationnels (Falise, 2003, 42).

Although periodic elections act as ‘a continuous discipline on the elected to take constant notice of public opinion’, the mandate that representatives enjoy extends over a period within which citizens have very little impact on decisions made in their name (Smith, Wales, 2000, 51).

  • 6  IPPR, Citizens’ Juries: theories into practice, London, 1997.

24Dans un schéma participatif, le citoyen se dote (et fait usage) d’une compétence politique. Il l’exerce d’autant plus qu’il devient de plus en plus un citoyen-technicien avec la diffusion des informations et des connaissances. C’est notamment le cas des jurys de citoyens (« citizens’ juries »), présentés par l’IPPR6 et le New Labour comme un moyen d’inclure et d’associer (inclusivity) les citoyens aux prises de décision, « [to] reinvigorat[e] interest in local politics and overcom[e] cynicism towards, and distrust of, local authorities » (Smith, Wales, 2000, 56). L’élévation du niveau de compétence des citoyens et leur aptitude à remettre en cause les analyses d’experts (ainsi qu’à produire eux-mêmes des connaissances et des solutions utiles pour tous) ont été largement décrites par Ulrick Beck et Anthony Giddens, et participent à une forme de « désacralisation de l’expertise ». On ne peut, donc, qu’en partie accepter l’argument de Marian Barnes pour qui :

Limited public participation is also attributed to a wider societal malaise in which economic, social and technological changes have reduced citizens’ capacity to participate (Barnes et al., 2007, 7).

25La forme de démocratie participative mise en œuvre dans la plupart des sociétés occidentales cherche à répondre à ce « vide démocratique », selon un mouvement top-down. Mais au-delà d’un nouveau schéma de gouvernance, c’est bien, semble-t-il, une redéfinition de la citoyenneté qui est à l’œuvre.

Une nouvelle définition de la citoyenneté

26Le New Labour n’a de cesse de redéfinir la notion de citoyenneté « multidimensionnelle », liant droits du citoyen et responsabilités de l’individu, dans un modèle de société où la place de l’État est réduite à sa plus simple expression (c’est à dire essentiellement à ses missions régaliennes) et construite par défaut (Fons, 2006, 2008) :

Labour policy documents frequently speak of the need to create an ‘enabling state’. It is an important notion, because it defines the state in terms of the empowerment of citizens. The idea is that the state should generate the resources that will allow people to develop their lives for themselves (…) Once having been provided with resources or capabilities, people will be left to fend for themselves. The responsibilities of government would seem to end at the point where they have sufficient means to live autonomous lives. (Giddens, 2007, 68 – nous soulignons).

27Dans une certaine mesure, l’action du New Labour s’inscrit dans une filiation philosophique qui est celle d’un John Stuart Mill et combine (a) critique de la représentation et (b) promotion de l’engagement des citoyens dans les affaires de la cité – deux conditions indissociables de la liberté de et l’épanouissement individuel.

28La citoyenneté que le New Labour appelle de ses vœux sera « active », « positive », ou ne sera pas. On trouve là des échos aux travaux du philosophe américain John Dewey ainsi qu’au politologue Benjamin Barber, dont l’influence auprès des penseurs de la Troisième voie a été déterminante. Pour Barber, l’enjeu de la démocratie participative porte sur la définition d’une citoyenneté active et positive, par opposition à la citoyenneté passive et « infantilisante » des démocraties de masse modernes – argument qu’il propose dans son dernier ouvrage Consumed: How Markets Corrupt Children, Infantilize Adults, and Swallow Citizens Whole.

29En poussant la caricature, un bon citoyen est un citoyen actif (« a good citizen is an active Citizen ») :

  • 7  Pour Jane Mansbridge, la logique de la participation permet de créer de meilleurs citoyens et favo (...)

Active citizens are those who are ready and prepared to take on the obligations of citizenship by contributing directly or indirectly to the good governance of their communities (Barnes et al., 2007)7.

30Basée sur l’information des citoyens, la consultation, la concertation et la participation au pouvoir, la démocratie participative propose une toute nouvelle image de l’homo politicus, à mille lieux de celle qui illustre le fonctionnement des démocraties contemporaines, à savoir celle d’un « individu minimalement intéressé par les affaires politiques, aux préférences stables et attaché à la défense exclusive et résolue de ses intérêts » (Blondiaux, 42). La participation peut être perçue comme une volonté politique de moderniser une forme d’organisation du pouvoir et un système politique jugés éloigné des préoccupations des citoyens qui composent la cité. Au mieux, la participation aurait d’autres vertus, bien plus nobles : elle serait un instrument de justice sociale et de redistribution. C’est le scénario de la gouvernance participative – ou gouvernance interactive. Elle renvoie plus largement à un projet de transformation sociale ; elle est le contrepoint de la démocratie des élites pour les élites.

31Le nouveau rôle des citoyens devenus « consom’acteurs » n’est nullement disputé ; il n’est pas non plus question de faire machine arrière. Il semble entendu, par exemple, que la marchandisation des services publics et l’introduction de pratiques managériales ont grandement amélioré l’offre de services ainsi que leur qualité. Dans ce schéma sociétal, il appartient à l’individu d’exercer un contrôle permanent et d’impulser, le cas échéant, une nouvelle dynamique dans la quête insatiable de sa satisfaction personnelle mise au service du plus grand nombre.

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Bibliographie

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Notes

1  Smith, G., Wales, C., 2000, p. 52.

2  On se souviendra ainsi notamment en France de la campagne conduite par Ségolène Royal en 2007 (soutenue par l’association Désirs d’Avenir) qui reposait grandement sur l’organisation de débats participatifs, semblables à ceux organisés outre-Manche à l’occasion des commémorations des soixante ans d’existence du National Health Service.

3  On notera que dans la novlangue du New Labour les services publics sont la “propriété” des contribuables (tax payers) et non des citoyens.

4 Voir sur ce point l’ouvrage de Marion Gret et Yves Sintomer, Porto Alegre. L’espoir d’une autre démocratie, La Découverte, Paris, 2002.

5  Luc Boltanski et Eve Chiapello, Le Nouvel Esprit du Capitalisme, Gallimard, Paris, 1999.

6  IPPR, Citizens’ Juries: theories into practice, London, 1997.

7  Pour Jane Mansbridge, la logique de la participation permet de créer de meilleurs citoyens et favorise de fait l’inclusion sociale des groupes d’exclus.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Philippe FONS, « Démocratie délibérative en Grande-Bretagne : La rhétorique participative à l’épreuve », E-rea [En ligne], 7.1 | 2009, mis en ligne le 15 juillet 2009, consulté le 19 août 2017. URL : http://erea.revues.org/837 ; DOI : 10.4000/erea.837

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Auteur

Jean-Philippe FONS

Université Européenne de Bretagne Rennes 2 – ACE EA 1796Maître de Conférences

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