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La démocratie britannique face au modèle parlementaire écossais

Nathalie DUCLOS

Résumé

British democracy faced with the Scottish parliamentary model

Like other great democracies, the UK has been under attack since at least the 1980s from constitutional reformers who have pointed out the limits of representative democracy and of the British model of majoritarian democracy (or “Westminster model”). It is in this context that the new Scottish parliamentary model was imagined. The creation of a Scottish Parliament in 1999 was seen as a unique opportunity to put into practice the “new politics” which groups such as Charter88 were advocating. It was hoped that the Scottish Parliament could then serve as a “model for democracy”, and at the very least as a model for the Westminster Parliament. Ten years after the establishment of the Scottish Parliament, this article aims at establishing whether British MPs have taken an interest in the procedural novelties tried out in Edinburgh and to what extent the Scottish Parliament has had an institutional influence over Westminster. It concludes that the creation of the Scottish Parliament has only had a marginal effect on Westminster and explores several possible reasons for Westminster’s unwillingness to reform.

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Texte intégral

  • 1 E. Grossman & N. Sauger, Introduction aux systèmes politiques nationaux de l’UE, Bruxelles : De Boe (...)
  • 2 Les différences terminologiques entre ces deux formes de démocratie sont souvent floues. Un lexique (...)

1Comme toutes les grandes démocraties contemporaines, le Royaume-Uni a graduellement subi des mutations institutionnelles sous l’effet de grandes tendances, dont les principales sont le déclin du parlement au profit du pouvoir exécutif, la personnalisation du pouvoir, la judiciarisation de la vie politique, le règne des experts, la décentralisation, le déclin des partis, ainsi que (pour les démocraties de l’U.E.) l’intégration européenne.1 Au Royaume-Uni, certaines de ces mutations ont fait l’objet de critiques récurrentes et nourri un réformisme constitutionnel qui se fait particulièrement entendre depuis la fin des années 1980. La fondation, en 1988, de l’organisation Charter88 est représentative de cette tendance. Le modèle démocratique britannique fait face à des critiques de nature différente mais complémentaires. D’une part, le Royaume-Uni est critiqué au même titre que toutes les démocraties représentatives et doit répondre au souhait d’une plus grande participation populaire. Le diagnostic de plus en plus fréquent en Europe sur les limites de la démocratie représentative est un élément récurrent des discours réformistes britanniques. Ce diagnostic s’accompagne généralement d’une valorisation de l’idée de démocratie participative ou délibérative2 et du souhait que soient introduits au Royaume-Uni des mécanismes relevant de ces approches afin de contrebalancer les failles de la démocratie représentative. D’autre part, le système parlementaire britannique est critiqué pour être une forme dévoyée du régime parlementaire idéal. On reproche souvent au régime parlementaire britannique le glissement qui s’est opéré dans le rapport de force entre pouvoirs législatif et exécutif au profit du second, et beaucoup souhaitent un rééquilibrage des pouvoirs en faveur du parlement. À ces critiques de fond, il faut ajouter celles qui sont dirigées contre certains éléments spécifiques du modèle démocratique britannique. Or, pour qui veut avoir un aperçu plus précis des procédures ou pratiques parlementaires qui font l’objet d’une critique, ainsi que du modèle de substitution que les réformistes se proposent de mettre en œuvre, une étude du tout nouveau système politique écossais s’avère particulièrement féconde. En effet, le modèle parlementaire écossais fut conçu par rapport, et en réaction, aux dysfonctionnements présumés du modèle parlementaire britannique. La création d’un nouveau Parlement à Édimbourg, et donc sur le territoire britannique, fut vue comme une occasion unique d’aller au-delà de la simple dénonciation de ces dysfonctionnements : le Parlement écossais devait être un modèle de démocratie pour le monde, et surtout un exemple pour « l’autre Parlement » à Londres. Il s’agira toutefois de voir, à travers l’étude des débats constitutionnels et procéduraux qui ont eu lieu à Westminster depuis la mise en œuvre de la dévolution, si les députés britanniques se sont intéressés aux innovations constitutionnelles testées à Édimbourg et dans quelle mesure ils se sont inspirés du modèle écossais dans leurs propositions de réforme.

Dysfonctionnements du modèle parlementaire britannique et modèle de substitution

  • 3 E. Grossman & N. Sauger, p.12 ; nous reprendrons également certains des critères qui caractérisent (...)

2Revenons aux critiques qui ont trait au fondement même du modèle démocratique britannique. Si l’on reprend la distinction effectuée par Arend Lijphart entre démocraties majoritaires et démocraties consensuelles, le Royaume-Uni est une démocratie du premier type, où le peuple est conçu comme étant la majorité de ses membres (par opposition à la totalité de ses membres) et où le vainqueur des élections se voit donc accorder l’essentiel du pouvoir. Il en découle que dans les démocraties majoritaires, les notions de conflit et d’adversaire sont centrales, tandis que celles de consensus et de dispersion du pouvoir prévalent dans les démocraties consensuelles. Or, la plupart des critères qui caractérisent les modèles démocratiques majoritaires, qui « se distinguent par une distinction structurante et ‘absolue’ entre gouvernement et opposition ainsi qu’un mode d’interaction entre acteurs politiques avant tout fondé sur la compétition »,3 sont aujourd’hui dénoncés par les réformistes britanniques.

3Le Royaume-Uni se distingue d’abord par son système bipartisan, où seuls deux partis sont réellement significatifs pour le système puisqu’ils sont les seuls à pouvoir former un gouvernement, qu’ils représentent au moins deux tiers de l’électorat, et qu’ils monopolisent l’essentiel des sièges aux Communes. Ceci est en partie une conséquence du mode de scrutin, le First Past the Post, qui est un mode de scrutin à majorité relative et donc fortement disproportionnel, et qui incite de ce fait l’électeur à choisir entre les deux grands partis. Du fait des distorsions qu’il induit, ce mode de scrutin a régulièrement été remis en cause depuis le XIXe siècle. Les propositions de réformes actuelles concernant le mode de scrutin sont donc loin d’être inédites ; toutefois, dans le contexte actuel, elles sont généralement associées à des revendications plus nouvelles, comme celles qui ont trait à la démocratie participative. Le système bipartisan implique également que les gouvernements sont toujours composés de membres d’un seul parti et qu’ils sont le plus souvent majoritaires (au sens où ils s’appuient sur une majorité absolue aux Communes). Certains dénoncent le climat conflictuel et l’absence de consensus qui résultent d’un tel système. Enfin, dans le modèle démocratique majoritaire, le gouvernement domine la procédure législative et donc le parlement. La plupart des projets de loi sont d’origine gouvernementale, et la grande majorité d’entre eux sont votés par le parlement (même si l’on peut noter une tendance très récente des députés à rejeter certains projets de loi). Or, nous avons déjà noté que beaucoup jugent le pouvoir législatif excessivement soumis au pouvoir exécutif et souhaiteraient un parlement plus fort.

  • 4 « There is a near universal desire for a new different ‘style/form’ of politics from that of Westmi (...)

4Il reste à se demander quel modèle de substitution les réformistes britanniques préconisent. La popularité du concept de « nouvelle politique » (new politics) au Royaume-Uni depuis les années 1990 au moins, Charter88 parlant par exemple en 1997 de « désir quasi universel d’un nouveau style / d’une nouvelle forme de politique »,4 ne nous éclaire guère sur les préférences institutionnelles de ceux qui en prônent l’adoption. En effet, on peut légitimement se demander ce que recouvre précisément un concept à la sémantique aussi creuse. Cependant, une étude des discours où ce concept apparaît semble montrer que, le plus souvent, il est associé à des objectifs de renouveau démocratique et de réforme des institutions publiques, notamment à travers l’accroissement de la participation populaire à la vie politique. Prenons l’exemple d’un discours du Premier ministre britannique Gordon Brown en septembre 2007 devant le National Council of Voluntary Organizations. Brown y dénonce ce qu’il appelle la « politique à l’ancienne » (« the old politics ») et promet que de nouvelles formes de politique (« a new type of politics ») vont être mises en œuvre :

  • 5 Gordon Brown, discours devant le National Council of Voluntary Organizations, 3 septembre 2007.

I believe that the big challenges that we face as a country (…), I believe that these challenges can no longer be solved by the old politics. I do believe that Britain needs a new type of politics which embraces everyone in the nation and not just a select few, a politics that is built on consensus and not division, a politics that is built on engaging with people and not excluding them, and perhaps most of all a politics that draws upon the widest range of talents and expertise, not narrow circles of power.5

5Le concept de « nouvelle politique » implique ici l’ouverture de la vie politique au plus grand nombre et constitue une forme de critique fondamentale de la démocratie représentative, qui est un régime dans lequel le peuple accepte de déléguer le pouvoir à un petit nombre de représentants. Effectivement, les propositions que fait Brown dans la suite de son discours (la création de Citizens Juries notamment, mais aussi le fait que les commissions parlementaires pourraient inclure des membres issus de la société civile) relèvent pour l’essentiel de la politique délibérative ou participative. Ainsi, Brown suggère que la démocratie britannique se verra renforcée si certains mécanismes relevant de la politique délibérative viennent compléter ou prolonger (mais non remplacer) la démocratie représentative : « Direct citizen involvement in policy making can be the ally rather than the enemy of a renewed representative democracy. (…) Citizens Juries are not a substitute for representative democracy, they are an enrichment of it. ». En outre, notre premier extrait du discours de Brown montre que non seulement le Premier ministre souhaite accroître la participation populaire à la politique, mais qu’il présuppose que cette participation prendra une forme bien précise : qu’elle sera de type consensuel et non conflictuel, en d’autres termes qu’elle permettra la confrontation pacifique des arguments dans l’espace public. On retrouve ici une des critiques formulées à l’égard du modèle démocratique majoritaire, selon laquelle ce modèle reposerait trop sur la notion de conflit. De la même manière, lorsque Brown dit préférer la « politique du centre » (« the politics of the mainstream centre ground ») à une « politique à l’ancienne » qui divise les gens (« the old politics of dividing people »), il défend non seulement une idéologie centriste, mais aussi une conception spécifique de la démocratie relevant plus du modèle consensuel que du modèle majoritaire. Si l’on peut douter de la sincérité de sa foi dans un modèle démocratique consensuel, le fait qu’il défende ces principes dans un discours prononcé devant des organisations représentant la société civile est tout à fait révélateur de la popularité du concept de « nouvelle politique » et de la valorisation actuelle de la démocratie participative dans les cercles réformistes britanniques. Un exemple récent de diagnostic très sévère (et contestable) porté sur la démocratie britannique, et plus particulièrement sur la démocratie représentative, vient du Joseph Rowntree Reform Trust, qui a conduit une enquête, la Power Inquiry, sur l’état de la démocratie au Royaume-Uni. Dans l’avant-propos de son rapport, on pouvait lire que la démocratie britannique était devenue une parodie de démocratie et que le système devait prendre en compte les nouvelles façons dont les citoyens investissent l’espace public :

  • 6 The Power Inquiry, Power to the People: the report of Power: an Independent Inquiry into Britain’s (...)

Politics and government are increasingly slipping back into the hands of privileged elites as if democracy has run out of steam. (…) People in Britain still volunteer; they run in marathons for charity; they hold car boot sales to raise funds for good causes; they take part in Red Nose days and wear ribbons for breast cancer or AIDS. They sit as school governors, do prison visiting, read with children who have learning difficulties. They take part in school races and run the school disco. They march against the Iraq war and in favour of the countryside. They sign petitions for extra street lights and more frequent bin collections. They send their savings to the victims of tsunamis and want to end world poverty. What they no longer want to do is join a party or get involved in formal politics. And increasingly they see no point in voting. This is a travesty for democracy and if it continues the price will be high. The only way to download power is by rebalancing the system towards the people.6

6L’idée que la démocratie britannique doit être réformée de façon urgente a également été très influente dans les années 1990 au sein du monde politique et universitaire écossais, notamment dans les cercles autonomistes favorables à la mise en place d’un Parlement à Édimbourg. Le concept de « nouvelle politique » a alors connu beaucoup de succès, au point qu’il en serait devenu un lieu commun, si l’on en croit les dires du conservateur David McLetchie dans l’une de ses premières interventions au Parlement écossais :

  • 7 Scottish Parliament, Official Report, vol.1, n°8, col.374, 9 juin 1999.

We heard so much about the much-vaunted new politics in the run-up to the [1999] Scottish elections that the phrase had become a cliché even before the Parliament started. That pales into insignificance when we compare it with the number of times that the phrase has been invoked in the chamber. It has become the motherhood and apple pie of Scottish politics.7

  • 8 G. Jordan, « Policy Without Learning. Double Devolution and Abuse of the Deliberative Idea », Publi (...)

7Si ce concept a été populaire auprès de ceux qui prônaient la création d’un Parlement écossais autonome, c’est que la dévolution devait être l’occasion de mettre en œuvre certains des principes de la « nouvelle politique » : « Devolution was not simply a means to change the geographical locus of decision-making. In the New Politics mood advocates were rejecting Westminster type politics, as well as Westminster (i.e. London based Government) itself. They were as interested in participatory politics as repatriated politics ».8

  • 9 Crick, Bernard & Millar, David, To Make the Parliament of Scotland a Model for Democracy,Édimbourg  (...)
  • 10 « [The Scotland Bill] provides a permanent basis for a new politics in Scotland. Charter88 particul (...)

8De fait, l’Écosse sert de terrain d’expérimentation à plusieurs réformes constitutionnelles que certains voudraient voir appliquées à Londres, et le nouveau système politique écossais a été conçu comme un nouveau modèle possible de démocratie, pour Westminster et pour le reste du monde. Cette ambition était ouvertement assumée par les réformistes britanniques et les autonomistes écossais dans les années 1990, comme en témoigne le titre d’un document devant servir d’ébauche de règlement pour le futur Parlement écossais : To Make the Parliament of Scotland a Model for Democracy.9 De même, en 1997, Charter88 disait du Scotland Bill (le projet de loi devant donner naissance au Parlement écossais) qu’il permettrait la mise en œuvre durable de nouvelles formes de politique en Écosse, et se félicitait que le Parlement écossais puisse de ce fait servir de modèle pour celui de Westminster.10 Dans un autre document de 1997, adressé au Consultative Steering Group chargé de proposer une seconde ébauche de règlement encadrant le fonctionnement du Parlement écossais, Charter88 revenait sur le rôle que le Parlement écossais pourrait jouer dans le renouveau démocratique britannique :

  • 11 Charter88, Submission to the Consultative Steering Group on the Scottish Parliament.

Charter88’s vision for a Scottish Parliament is based on the belief that the United Kingdom is entering a new era of politics. Scotland is playing a pioneering role in modernising our constitution and challenging the out-dated assumptions that have for far too long constrained democracy in the UK. We believe that the old ‘left-right’ divides, which remain stubbornly in place at Westminster, are on the verge of unalterable change within Scotland. Scotland has a unique and enviable opportunity: a blank sheet of paper to devise a new Parliament fit for the 21st century. It is imperative that we build the new system of government on lasting principles, which enhance democracy and restore faith in the political process.11

  • 12 Unit for the Study of Government in Scotland, Democratic Participation and the Scottish Parliament, (...)

9La même année, la Unit for the Study of Government in Scotland, de l’Université d’Édimbourg, faisait une déclaration similaire sur le rôle de laboratoire que devait jouer le Parlement écossais : « Scotland provides an ideal testing ground for proposals to work towards a more participatory political culture and from which lessons could be learned in future constitutional reform in other parts of the UK ».12

  • 13 Charter88, Westminster Briefing on the Scotland Bill, 1997.

10La création du Parlement écossais fut donc vue comme une occasion unique d’expérimenter de nouvelles façons de faire de la politique et ainsi de faire pression sur le Parlement de Westminster pour qu’il se réforme. En effet, il ne s’agissait pas simplement de faire de grandes déclarations et d’énoncer les principes sur lesquels devait se fonder la « nouvelle politique », mais aussi d’offrir des solutions de remplacement concrètes et applicables au modèle parlementaire traditionnel. Dans le modèle de Westminster, Charter88 regrettait par-dessus tout la domination excessive de l’exécutif sur le législatif et la bipolarité d’un espace politique centré sur la compétition entre le gouvernement et l’opposition. Dans le modèle écossais, l’organisation louait tout particulièrement le fait que le chef de l’exécutif et le président du parlement seraient élus par le parlement, que les députés travailleraient à des heures de bureau et à temps plein, ou encore que les commissions parlementaires auraient un pouvoir d’initiative législative.13 Comme nous l’avons vu, tout ce qui caractérise le modèle britannique de démocratie majoritaire fait l’objet de critiques ; or, le modèle parlementaire écossais se veut une réponse concrète à chacune de ces critiques.

  • 14 Les noms de certains députés souhaitant déposer une proposition sont tirés au sort au début de l’an (...)
  • 15 Précisons que le présent article n’a pas pour objet de comparer de façon détaillée les systèmes par (...)

11Le modèle britannique se caractérise avant tout par un système électoral majoritaire, très critiqué pour les distorsions qu’il induit. En Écosse, on a opté pour un mode de scrutin mixte, connu sous le nom d’Additional Member System ; les électeurs se voient ainsi offrir deux votes, l’un dans le cadre d’un scrutin majoritaire et le second dans le cadre d’un scrutin proportionnel compensatoire des effets du premier scrutin. Au Royaume-Uni, le système électoral implique que le pays soit quasiment toujours gouverné par des gouvernements majoritaires (à un seul parti). En Écosse, la décennie qui a suivi la mise en œuvre de la dévolution a vu se succéder d’abord divers gouvernements de coalition (associant les Travaillistes et les Libéraux-démocrates), entre 1999 et 2007, puis un gouvernement minoritaire (nationaliste), au pouvoir depuis 2007. Enfin, au Royaume-Uni, on reproche au gouvernement de dominer la procédure législative ; en Écosse, on peut faire le même constat, puisque la grande majorité des Bills déposés devant le Parlement sont des projets de loi d’origine gouvernementale. Toutefois, il est plus facile pour les députés de déposer une proposition de loi d’initiative individuelle en Écosse, où il leur suffit de s’assurer du soutien d’au moins onze autres députés, dans la limite de deux propositions par session, qu’à Westminster, où seules treize séances du vendredi sont consacrées à débattre des Private Members’ Bills par session, et où la procédure par laquelle une proposition de loi d’initiative individuelle a le plus de chances d’aboutir est le tirage au sort.14 En outre, les commissions parlementaires ont un pouvoir d’initiative législative à Édimbourg qu’elles n’ont pas à Westminster.15

  • 16 Scottish Parliament European Committee, Report on the Future of Europe, Sixth Report, SP Paper 705, (...)

12On comprend pourquoi la création d’un système parlementaire écossais fut perçue par les réformistes britanniques (écossais ou non) à la fois comme l’occasion de mettre en pratique leurs idées, et comme un moyen de faire pression sur le système britannique pour qu’il accepte de se réformer, avec l’exemple d’un modèle écossais présentant le double avantage d’être novateur et de ne pas être complètement extérieur à la tradition britannique. Aujourd’hui, alors que le Parlement écossais existe depuis près d’une décennie, il semblerait que ce dernier continue de se voir comme un autre modèle possible, quoique cela ne transparaisse dans les discours officiels que de manière beaucoup plus occasionnelle. Dans un rapport de 2002, la commission des affaires européennes de ce Parlement jugeait par exemple qu’il pourrait servir de modèle à l’Union européenne : « Our view is that the four principles that governed the creation and workings of the Scottish Parliament could be used as a template for a new European Union ».16

Le modèle écossais : un exemple pour le Parlement britannique ?

  • 17 House of Commons Hansard Debates, vol.420, col.1266, 4 mai 2004.
  • 18 House of Commons Hansard Debates, vol.420, cols.1270-1, 4 mai 2004.

13Cependant, il reste à voir comment le modèle écossais a été perçu depuis sa mise en œuvre par la classe politique à Londres : le Parlement de Holyrood a-t-il « montré la voie » à celui de Westminster, comme les réformistes l’avaient espéré ? Dix ans après l’adoption de la dévolution et donc à l’heure des premiers bilans, on peut affirmer que cela n’a pas été le cas et que l’influence du Parlement écossais sur le Parlement britannique au niveau institutionnel ou procédural a pour l’instant été infime. Plutôt que de l’admiration, les institutions centrales britanniques ont jusqu’à présent témoigné vis-à-vis du modèle écossais au mieux un intérêt léger mais sans conséquence, au pire de l’hostilité (directe ou indirecte), et le plus souvent une indifférence polie. Commençons par les (rares) cas où Westminster s’est montré hostile au modèle écossais. L’hostilité de Westminster a parfois été ouverte au sens où les aspects institutionnels qui étaient dénoncés ou raillés étaient clairement identifiés comme relevant du modèle parlementaire écossais. À cet égard, le mode de scrutin en vigueur pour les élections législatives écossaises a fait l’objet d’une hostilité particulièrement vive de la part de nombreux députés aux Communes, notamment des élus travaillistes. Une telle hostilité envers un mode de scrutin semi-proportionnel est en soi peu surprenante venant de membres d’un des deux partis dominants, à qui le First Past the Post profite grandement et qui sont donc souvent opposés à une réforme du mode de scrutin pour les élections législatives britanniques. Toutefois, il est un peu plus étonnant d’entendre certains membres des Communes s’opposer à l’utilisation d’un mode de scrutin mixte pour des élections qui ne les concernent pas directement. L’amertume que l’adoption de l’Additional Member System en Écosse suscite chez certains députés travaillistes fut particulièrement manifeste lors des débats à la Chambre, en deuxième puis en troisième lecture, sur le Scottish Parliament (Constituencies) Bill. L’objectif de ce projet de loi était de supprimer le lien existant entre la carte électorale pour les élections britanniques et celle pour les élections écossaises, afin que la réduction du nombre de députés écossais aux Communes n’entraîne pas automatiquement celle du nombre de députés au Parlement écossais. Au cours d’un débat sur un amendement spécifique au projet de loi, il fut rappelé que l’amendement en question mettrait un terme au mode de scrutin mixte en vigueur en Écosse, rappel qui fut salué par un chœur de « Hear ! Hear ! » venant des rangs travaillistes. Le député travailliste (et écossais) Mark Lazarowicz rappela alors à ses collègues que l’Additional Member System avait fait l’objet d’un consensus et reçu l’aval de tous les partis, dont le parti travailliste, ainsi que de tous les groupes d’intérêt impliqués dans la rédaction des propositions qui allaient devenir la Scotland Act de 1998. Si le mode de scrutin mixte avait fait l’objet d’un tel consensus, c’était parce que beaucoup jugeaient les systèmes proportionnels (ou mixtes) plus équitables que le First Past the Post.17 Peu après, tandis que le député (S.N.P.) Pete Wishart exprimait à l’inverse le souhait que l’Additional Member System soit remplacé par un mode de scrutin pleinement proportionnel, dit scrutin à vote unique transférable (Single Transferable Vote), il fut interrompu par des députés travaillistes aux cris de « First Past the Post ! ». Wishart ironisa alors sur le fait qu’au moment même où ces députés réclamaient l’adoption d’un scrutin majoritaire pour les élections au Parlement écossais, leur parti défendait l’adoption du scrutin à vote unique transférablepour l’élection des conseillers locaux en Écosse.18 Les réactions quasi viscérales de certains députés à l’encontre des scrutins (semi-)proportionnels suggèrent qu’à cet égard, le système politique écossais ne suscite pas l’enthousiasme unanime des Communes. Au contraire, il semblerait que certains membres des Communes souhaitent voir le Parlement écossais « se ranger » au modèle britannique.

  • 19 A partir de 2002, les séances commencèrent à 11h30 les mardis, mercredis et jeudis pour finir à 19h (...)
  • 20 Select Committee on Modernisation of the House of Commons, Memorandum Submitted by the Leader of th (...)
  • 21 Daily Telegraph, « Holyrood Inspires Moderniser Cook » , 11 septembre 2001.

14L’hostilité de députés britanniques vis-à-vis de certains éléments clés du modèle démocratique écossais a parfois été plus indirecte. Ainsi, les députés britanniques ont rejeté certaines réformes sans pour autant que la raison de ce rejet soit liée à l’application de cette réforme en Écosse. Prenons l’exemple des heures de séance. Dans les années 1990 en Écosse, les féministes, aidées d’autres autonomistes, avaient fait pression sur la Convention constitutionnelle (la Scottish Constitutional Convention, chargée de rédiger un projet parlementaire précis) pour que le travail de député soit compatible avec une vie de famille, et donc que les députés siègent à des heures de bureau et hors vacances scolaires. Rendre le travail de député compatible avec une vie de famille devait rendre le Parlement écossais conforme à deux des principaux objectifs de la Convention constitutionnelle : il s’agissait, d’une part, d’améliorer la représentation des femmes en facilitant l’élection de candidates, et d’autre part, de rendre le Parlement plus accessible et ouvert à la population. Le vœu des féministes avait été exaucé. Depuis sa création, le Parlement écossais siège à des heures de bureau : de 14h30 à 17h30 le lundi, de 9h30 à 17h30 du mardi au jeudi, et de 9h30 à 12h30 le vendredi ; le lundi matin et le vendredi après-midi sont consacrés aux affaires de la circonscription ou du parti représentés. Par ailleurs, toute modification des horaires doit recevoir l’aval de la majorité des députés. Ajoutons également que les vacances parlementaires sont calquées sur les vacances scolaires. Tandis qu’en Écosse, le parti travailliste validait les propositions concernant les heures de séance faites au sein de la Convention constitutionnelle et du C.S.G. (Consultative Steering Group on the Scottish Parliament) chargé de rédiger le futur règlement du Parlement écossais, aux Communes, l’arrivée massive de nouveaux élus travaillistes en 1997 donna lieu à des pressions similaires pour que les députés aient des journées de travail plus « favorables à la vie de famille » (family-friendly). Ces pressions aboutirent à une réforme en deux temps des heures de séance. Jusqu’en 2002, les députés avaient été contraints de travailler à des heures que beaucoup jugeaient anti-sociales : ils siégeaient tous les après-midi et tous les soirs (de 14h30 à 22h30), et parfois même tard dans la nuit, du lundi au jeudi, et aucune séance ne se déroulait le matin, sauf le vendredi. En octobre 2002, les heures des séances du jeudi furent modifiées de façon à ce que le Parlement ne siège qu’entre 11h30 et 19h ; puis, à partir de janvier 2003, ce fut au tour des séances des mardis et mercredis d’être concernées par des réformes similaires.19 Or, il est certain que les visites rendues au Parlement écossais par Robin Cook, alors Leader de la Chambre des Communes (et donc chargé des relations du gouvernement avec la Chambre), en septembre 2001 jouèrent un rôle important dans sa décision, et dans celle de la commission parlementaire sur la modernisation, d’appuyer une réforme des heures de séance aux Communes.20 Que le Parlement écossais ait servi de modèle à cet égard est incontestable car Robin Cook l’a ouvertement reconnu.21

  • 22 Early Day Motion 607, session 2002-3, déposée par George Howarth le 29 janvier 2003 ; Early Day Mot (...)
  • 23 Les séances du jeudi commencent également une heure plus tôt, à 10h30.
  • 24 Sir Patrick Cormack, député de South Staffordshire, 16 décembre 2004, débat sur le rapport annuel d (...)

15Toutefois, deux semaines à peine après la mise en place des nouveaux horaires, une motion exigeant un retour aux horaires traditionnels fut déposée au prétexte que le changement avait une influence négative sur le travail des Communes.22 Cette motion, déposée par un député travailliste et signée par 191 députés, soit près d’un tiers de la Chambre, fut suivie en décembre 2003 d’une seconde motion identique, encore plus populaire que la première puisqu’elle recueillit 218 signatures. Cette campagne poussa la commission parlementaire sur la modernisation à écrire un rapport sur la question, rapport qui lui-même aboutit à de nouveaux changements : depuis janvier 2005, les séances du mardi ont de nouveau lieu entre 14h30 et 22h30.23 Une telle campagne semble indiquer l’existence d’un conservatisme institutionnel aux Communes, du type de celui témoigné par un député conservateur dans une remarque faite à l’occasion d’un débat de décembre 2004. Ce député avait alors accusé le changement d’horaires d’être responsable de la fin d’un âge d’or où le Parlement britannique était « civilisé » : « many of us long to return to those sane, civilised hours that allowed the House to function properly and allowed people to have good social contact with one another in the evening. They were the hallmark of a civilised Parliament, which now we do not have. » 24Ce type d’attitude avait été déploré par une journaliste du Guardian, qui avait noté au moment du débat sur les nouveaux horaires qu’un retour en arrière signifierait un retour à une atmosphère de « gentleman’s club » :

  • 25 Guardian, « The Retro Rebels Who Would Spell Disaster for Democracy », 6 janvier 2004.

 (…) the rebels are flying under the flag of nostalgia. They are harking back to the days when tireless backbenchers chivied ministers late into the night, when prime minisers sat quaking and the bars were seething with well-refreshed members before yet another 10pm cliffhanger of a vote. Those were the days when the Commons didn’t even get going until the early afternoon, when the invigorating effects of a large steak and kidney pudding luncheon, washed down with a few pints of claret, created than marvellous ‘atmosphere’ in the chamber.25

16Non seulement un tel retour en arrière serait anti-démocratique, puisqu’il découragerait de nombreuses personnes, notamment les moins représentées au Parlement, d’envisager une carrière politique, mais en plus, avait ironisé la journaliste, les députés qui souhaitaient le changement disaient le vouloir au nom de la démocratie, jugeant que les nouveaux horaires ne leur laissaient pas le temps de rendre le gouvernement politiquement responsable devant le Parlement. On voit que la modification des heures de séance du Parlement britannique fut très loin de faire consensus, alors même que cette réforme reposait sur des principes qui font la fierté du Parlement écossais, à savoir l’idée selon laquelle un Parlement doit être le plus accessible et le plus représentatif possible.

  • 26 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Devolution: Inter-institutional Relations in (...)
  • 27 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Devolution: Inter-institutional Relations in (...)

17À l’évidence, les expérimentations procédurales écossaises n’ont pas donné lieu à un vaste mouvement de réforme des institutions centrales britanniques. Néanmoins, certaines caractéristiques du modèle écossais ont tout de même attiré l’attention d’une partie de la classe politique à Westminster. Certaines commissions parlementaires, notamment, ont recommandé que le Parlement britannique adopte des réformes dans le sens de ce qui se fait à Édimbourg. Par exemple, dans un de ses rapports, la commission sur la constitution de la Chambre des Lords disait s’être intéressée de près au modèle écossais : « As part of our inquiry, we were interested to see if lessons could be learned at Westminster from the experiences of the devolved assemblies and legislatures. »26 Elle concluait dans un autre paragraphe qu’il y avait bien des leçons à tirer du mode de fonctionnement des assemblées « dévolues ».27 Il est néanmoins frappant qu’aucune de ses recommandations n’ait aujourd’hui été suivie d’effet notable, ce qui semble confirmer les prévisions du juriste Chris Himsworth :

  • 28 C. Himsworth, « The Impact of Devolution to the Scottish Parliament on the UK Parliament at Westmin (...)

The old constitutional dog at the centre may be prepared to teach new tricks to young institutions in the regions but would not expect to have to learn any itself. Beyond a few technical adjustments, the impact [of devolution to the Scottish Parliament] on the centre would not be an important consideration and might indeed be resisted.28

18Considérons dans le détail chacune des spécificités du régime parlementaire écossais dont les défenseurs de réformes constitutionnelles préconisent l’adoption à Westminster et qui ont retenu l’attention de commissions parlementaires britanniques. Une caractéristique du modèle écossais, que l’on retrouve également dans la majorité des modèles parlementaires européens et qui fut un temps envisagée pour les Communes, est la mise en place d’un bureau chargé de la gestion du temps parlementaire. À l’heure actuelle, à Westminster, l’ordre du jour parlementaire reste largement sous le contrôle du parti de gouvernement, qui, selon les règles dites des « usual channels », rédige un ordre du jour hebdomadaire, qu’il présente ensuite au principal parti d’opposition et parfois seulement aux autres partis représentés au Parlement. Ces derniers ne disposent alors que d’une très étroite marge de négociations : ils peuvent par exemple demander à ajouter quelque chose à l’ordre du jour, ou à allonger le temps de débat prévu pour un élément déjà inscrit à l’ordre du jour. Dans les systèmes où c’est un bureau qui est le maître du temps parlementaire, la main-mise gouvernementale sur l’ordre du jour reste forte, bien que le bureau soit généralement composé de membres de tous les groupes parlementaires et dirigé par le président du parlement. Toutefois, dans ces systèmes, les petits partis disposent généralement d’un temps de débat supérieur à ce dont ils disposent aux Communes. En outre, l’ordre du jour y est souvent soumis à l’approbation du parlement tout entier, ce qui rend le pouvoir législatif maître du temps parlementaire. Enfin, l’existence d’un bureau institutionnalise les négociations interpartites et secrètes qui ont lieu à Westminster en vue d’établir l’ordre du jour. En Écosse, il existe bien un bureau (le Parliamentary Bureau), composé du Président du Parlement (le Presiding Officer) et d’un représentant de chaque groupe parlementaire : les groupes de plus de cinq membres y envoient un représentant de droit, et les petits partis et indépendants peuvent se regrouper pour y envoyer un représentant commun. Conformément au principe du partage du pouvoir, qui est l’un des principes fondateurs du Parlement écossais, les ordres du jour ne sont pas décrétés par l’exécutif, mais soumis au vote du Parlement, selon les propositions du Parliamentary Bureau. En outre, ce dernier doit veiller à ce qu’au moins douze demi-journées de l’année parlementaire soient dédiées en priorité à des questions choisies par les commissions, au moins seize demi-journées à des questions choisies par les partis de l’opposition (y compris les petits partis et indépendants qui se seraient réunis en un groupe parlementaire), et la dernière demi-heure de chaque séance à une question choisie par un député individuel. Dans un rapport de 2003 sur la dévolution et les leçons que Westminster pourrait en tirer, la commission sur la constitution de la Chambre des Lords avait suggéré que le modèle écossais (ainsi que gallois et nord-irlandais) pourrait ici servir d’exemple :

  • 29 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Devolution: Inter-institutional Relations in (...)

The business Committee is both more formal and more open than the ‘usual channels’ as they operate at Westminster. (…) It seems to us that the use of business committees has a great deal to commend it, injecting a greater degree of transparency than exists in the current arrangements at Westminster and transferring some degree of control from the executive to the legislature. Their use does not prevent a government from getting its business, but it does ensure greater openness and time for the proper scrutiny of government. We recommend that the use of business committees at Westminster be considered further in the light of the experience of the devolved bodies.29

  • 30 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Parliament and the Legislative Process, Fourt (...)
  • 31 M. Rush, Parliament Today, Manchester : Manchester University Press, 2005, p.156.

19La même commission avait formulé un appel plus ferme à la mise en place d’un bureau dans un second rapport paru moins de deux ans plus tard. Elle avait alors noté que son appel n’était pas isolé, et que des demandes similaires avaient été formulées par des personnes issues de divers partis politiques.30 Malgré ces pressions, leur suggestion n’a jamais été retenue, pour des raisons résumées par un spécialiste du parlement de la façon suivante : « Westminster has always resisted such formalisation, arguing that it is precisely because they operate in private that the usual channels work effectively and that a more public process would make life intolerable for the party business managers. »31

  • 32 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Devolution: Inter-institutional Relations in (...)
  • 33 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Parliament and the Legislative Process, §72.
  • 34 House of Commons Hansard Debates, vol.443, col.125, 28 février 2008.
  • 35 Scottish Parliament European Committee, Report on the Future of Europe, §54.

20Un autre aspect du modèle écossais qui a retenu l’attention d’une commission de la Chambre des Lords est la procédure législative. Ce qu’au Parlement de Westminster on qualifie d’examen « pré-législatif », fait en Écosse partie intégrante du processus d’examen de la loi. En effet, la première étape de la procédure législative à Édimbourg est l’examen des principes généraux d’un projet de loi en commission parlementaire et la rédaction par cette dernière d’un rapport sur le projet. Ce n’est que dans un second temps que le projet de loi est formellement examiné par la Chambre, qui discute des principes généraux du texte sur la base du rapport de la commission. Ceci permet aux projets de loi d’être examinés, et à d’éventuels problèmes d’être rectifiés, avant que les députés ne se retranchent dans des positions figées parce que tenus de respecter la ligne de leur parti ; cela permet également au parlement d’influencer en amont les décisions du gouvernement. Par ailleurs, en Écosse, la commission en charge de l’examen du projet de loi peut impliquer certaines organisations de la société civile dans la rédaction de son rapport sur le projet, surtout dans le cadre de projets très techniques qui requièrent des connaissances spéciales et des compétences précises. La commission sur la constitution de la Chambre des Lords a trouvé ce modèle très intéressant et recommandé l’institutionnalisation de ce qui constitue aujourd’hui un « examen pré-législatif » et non systématique des projets de loi à Westminster : « We welcome the greater use of pre-legislative scrutiny at Westminster and recommend, in this context, that the approach to legislation adopted in the Scottish Parliament be the subject of further consideration. »32 Depuis 2007, la plupart des avant-projets de loi publiés par le gouvernement et soumis à l'examen du parlement ont été renvoyés à des commissions de contrôle. Toutefois, tous les projets de loi ne paraissent pas en première instance sous la forme d’avant-projets. Or, pour la commission sur la constitution, ce devrait être le cas de la majorité d’entre eux, et tous les avant-projets devraient faire l’objet d’un examen systématique en commission. Dans un second rapport, paru ultérieurement, la même commission a renouvelé ces recommandations ; toutefois, elle a reconnu alors que si beaucoup s’accordaient à reconnaître les mérites d’une telle approche, il restait des barrières à la réforme : « there still appears to be a departmental ethos that militates against the publication of bills in draft. »33 Ces réticences expliquent peut-être que les suggestions de la commission n’aient pas encore été suivies d’effet. La position gouvernementale actuelle, présentée dans une réponse à une question orale aux Communes, est de considérer que l’examen « pré-législatif » des projets de loi ne doit pas être systématique : « we support pre-legislative scrutiny and think it should be extended as far as is practical, but there are cases where it is not appropriate or practical. »34 Ce positionnement des institutions centrales britanniques sur la question de l’élaboration et l’examen en amont de la loi tranche radicalement avec la vision que le Parlement écossais a de ses propres procédures, comme le révèle l’extrait suivant d’un rapport de la commission écossaise des affaires européennes : « we feel the pre-legislative scrutiny principles and procedures of the Scottish Parliament could provide a model for the EU of the future. »35

  • 36 Une pétition est jugée recevable si certaines conditions d’ordre technique telles que la langue uti (...)
  • 37 The Power Inquiry, p.149.
  • 38 Sir David Steel, cité dans : Scottish Parliament, Parliamentary News Release, 011/2003, 3 mars 2003
  • 39 House of Commons Select Committee on Procedure, Public Petitions and Early Day Motions, First Repor (...)

21Enfin, les Communes ont également manifesté un certain intérêt pour les conditions d’examen des pétitions dans le modèle écossais. L’envoi de pétitions au Parlement est essentiel dans la tradition britannique, et le droit de pétition est depuis longtemps un des principes constitutionnels fondamentaux au Royaume-Uni, un principe qui est par exemple inscrit dans le Bill of Rights. Cependant, les conditions d’enregistrement et d’examen des pétitions sont très différentes en Écosse et au Parlement britannique. En Écosse, la commission parlementaire des pétitions (Public Petitions Committee) est une des huit commissions permanentes, ceci afin d’encourager l’envoi de pétitions et donc la participation populaire à la vie publique. En outre, il est très aisé d’envoyer une pétition au Parlement écossais : toute pétition qui relève de la compétence du Parlement doit être prise en compte par la commission des pétitions, quel que soit le nombre de signatures recueillies ;36 elle décide ensuite de la suite à donner aux pétitions qu’elle a jugées recevables. À Westminster, il n’existe plus de commission spécifiquement dédiée à l’examen des pétitions (la commission des pétitions ayant été abolie en 1974), et le Parlement n’est nullement contraint de prendre en compte toutes les pétitions, même techniquement recevables, qui lui sont envoyées. C’est ce qui a amené la Power Inquiry mentionnée précédemment à recommander que « la Chambre des Communes mette en place des procédures similaires à celles en vigueur au Parlement écossais. »37 En mars 2003, la commission sur la modernisation de la Chambre des Communes, alors présidée par Robin Cook, s’est rendue au Parlement écossais pour collecter des informations sur son système d’examen des pétitions (ainsi que son système de votes électroniques) ; le Président du Parlement écossais a alors noté que c’était la seconde fois que Robin Cook se déplaçait jusqu’à Édimbourg pour étudier les procédures novatrices du Parlement écossais, et que ce dernier pouvait en tirer quelque fierté : « I think that we can take some pride and pleasure in the fact that Westminster has looked to our young Parliament for ideas on modernisation. »38 Plus récemment, la commission sur la procédure de la Chambre des Communes (Select Committee on Procedure) s’est elle aussi penchée sur la façon dont les pétitions envoyées au Parlement britannique sont prises en compte. Dans son rapport sur le sujet, la commission note avoir rencontré des élus du Parlement écossais, notamment des membres de la commission des pétitions et de celle sur la procédure, de même que des élus du Bundestag allemand et du Parlement de Berlin. De sa rencontre avec les élus écossais, la commission a conclu que le modèle écossais d’examen des pétitions était certes une source de fierté en Écosse, mais qu’il présentait des limites et surtout qu’il était impossible à transposer à Westminster, notamment parce que la population du Royaume-Uni est dix fois plus nombreuse que celle de l’Écosse. Aussi, elle n’a pas recommandé la remise en place d’une commission des pétitions à Westminster, et les conditions d’enregistrement et d’examen des pétitions au Parlement britannique n’ont été que marginalement modifiées à la suite de son rapport.39

  • 40 Civil Service Bill, déposé à la Chambre des Communes le 12 janvier 2004, session 2003-4.
  • 41 Scotsman, « Scots Example Used to Draft Spin-Doctor Bill », 6 juin 2004.

22Il est un cas spécifique où une commission parlementaire des Communes s’est inspiré du modèle écossais pour menacer le gouvernement britannique de faire une expérience procédurale novatrice. Précisons qu’à Édimbourg, les commissions parlementaires sont investies d’un triple pouvoir : celui de déposer leurs propres propositions de loi, celui d’amender les projets de loi gouvernementaux, et celui de conduire leurs propres enquêtes. Ainsi, en plus de leur pouvoir de contrôle de l’exécutif (par l’examen des textes législatifs d’origine gouvernementale et le contrôle de la politique gouvernementale), les commissions sont également investies d’un pouvoir d’initiative législative. Une commission souhaitant déposer une proposition doit, avant tout, en démontrer la nécessité dans un rapport à la Chambre. Une fois déposée, la proposition suit un parcours similaire aux projets de loi à Westminster (mais différent des projets de loi gouvernementaux au Parlement écossais) : dans la première étape du vote de la proposition, un débat sur ses principes généraux a lieu en séance plénière. Le modèle écossais en la matière serait donc facilement transposable aux Communes. Aujourd’hui, les commissions parlementaires britanniques n’ont officiellement pas la possibilité de déposer des propositions de loi. Cependant, en janvier 2004, la commission de l’administration publique (Public Administration Committee) a fait paraître un avant-projet de loi sur la fonction publique, qu’elle se proposait de déposer devant le Parlement si le gouvernement n’en prenait pas lui-même l’initiative. Elle n’a pas eu à mettre ses menaces à exécution puisque le gouvernement a immédiatement fait sien l’avant-projet de loi et déposé un Civil Service Bill devant les Communes le même mois.40 Ce qui nous intéresse ici, toutefois, est le fait que la commission a reconnu s’être inspirée du modèle écossais, si l’on en croit un article du Scotsman, qui cite la déclaration suivante d’un porte-parole de la commission : « The issue was stuck so we used the Scottish system to get it moving again ».41

  • 42 Voir les manuels de science politique ou de politique comparée, comme par exemple E. Grossman & N. (...)
  • 43 « (…) the Westminster belief in the eternal perfection of the British Constitution », in G. Hassan (...)
  • 44 Cité dans V. Bogdanor, The People and the Party System : the Referendum and Electoral Reform in Bri (...)
  • 45 Federalism is « quite unsuited to the historical traditions and to the genius of Great Britain ». A (...)
  • 46 « The foreign importation of PR is causing a lot of problems ». House of Commons Hansard Debates, v (...)
  • 47 « It would have been better to go back to first past the post, which is a simpler and more accounta (...)

23Cependant, nous avons vu qu’il est rare pour les Communes d’évoquer nommément le modèle écossais et que les occasions où le Parlement britannique s’est directement inspiré de procédures parlementaires écossaises sont encore plus rares. Westminster semble faire preuve d’une assez grande indifférence à l’égard des innovations institutionnelles écossaises. La principale raison de ce manque d’intérêt pourrait résider dans la nature même de l’institution parlementaire. Les définitions classiques des institutions postulent que l’une des principales caractéristiques permettant de différencier les institutions des autres types d’organisation est l’inertie ; ainsi, les institutions sont par définition rétives à tout changement, et quand il y a changement, ce dernier est « lent et incrémental ».42 Au Royaume-Uni, il nous semble que les membres de l’institution parlementaire théorisent et justifient souvent cette inertie institutionnelle sous la forme d’un rejet de ce qui est étranger à la tradition britannique, jugée supérieure aux autres traditions démocratiques : Gerry Hassan parle à cet égard de la « croyance de Westminster en la perfection éternelle de la Constitution britannique ».43 On peut trouver de nombreux exemples de citations où l’innovation institutionnelle ou procédurale a été condamnée au nom de la croyance dans un ordre naturel britannique et du rejet de ce qui est « étranger » (« alien » ou « foreign »). Citons par exemple Clement Attlee, qui, en tant que dirigeant du parti travailliste, rejeta la suggestion du Premier ministre Winston Churchill d’organiser un référendum en 1945 sur la poursuite de la coalition gouvernementale jusqu’à la défaite du Japon dans les termes suivants : « I could not consent to the introduction into our national life of a device so alien to all our traditions as the referendum ».44 On pourrait également citer le grand avocat constitutionnel A. V. Dicey, qui voyait le fédéralisme (ou le Home Rule) comme un système « étranger » allant à l’encontre de la souveraineté parlementaire, principe fondateur de la Constitution britannique, raison pour laquelle le fédéralisme ne pouvait nullement convenir « aux traditions historiques et au génie de la Grande-Bretagne ».45 De la même manière, un député aux Communes a très récemment dénoncé l’adoption de modes de scrutin proportionnel ou mixte au Royaume-Uni, par exemple pour les élections au Parlement écossais, comme quelque chose qui avait été « importé de l’étranger » et qui était de ce fait à l’origine de nombreux problèmes.46 Le modèle écossais ne paraît pas « indigène » aux yeux de certains députés britanniques, rétifs à l’idée qu’il pourrait être en partie fondé sur d’autres modèles parlementaires européens. Ces réticences se manifestent parfois de façon très subtile, comme quand un député évoqua, lors du même débat aux Communes, la possibilité pour le Parlement écossais de « revenir » au First Past the Post,47 alors que ce Parlement n’a jamais connu d’élections utilisant ce mode de scrutin emblématique du modèle britannique. Les lapsus de ce type révèlent bien le désir de certains députés d’un « retour » du Parlement écossais dans la pure tradition britannique.

  • 48 Commons Liaison Committtee, Shifting the Balance, First Report HC 3000, session 1999-2000.

24Une autre cause du relatif désintérêt de Westminster pour les expérimentations institutionnelles à l’œuvre en Écosse pourrait résider dans les réformistes eux-mêmes et dans les arguments qu’ils ont pu donner en faveur de changements procéduraux à Westminster. En effet, les réformistes ont parfois présenté le modèle démocratique britannique de façon quelque peu réductrice ou, à l’inverse, exagéré les vertus de certaines des solutions de remplacement préconisées. Prenons l’exemple du caractère censément conflictuel du modèle britannique. Il est devenu monnaie courante, même au sein de Westminster, de regretter le style conflictuel du Parlement et de louer tout ce qui relève d’une approche plus coopérative, comme en témoigne par exemple l’extrait suivant d’un rapport sur les commissions d’enquête rédigé par le Comité de Liaison des Communes (Commons Liaison Committee), composé des présidents de toutes les commissions d’enquête : « [The system of select committees] has shown the House of Commons at its best : working (…) with constructive co-operation rather than routine disagreement. »48 Pourtant, le fait que le système britannique accorde une place centrale au conflit et à la compétition présente au moins un intérêt non négligeable, quoique surtout de l’ordre du symbolique. La compétition entre le gouvernement et l’opposition rend visible et ritualise les conflits politiques et les différences idéologiques. C’est notamment le cas du moment le plus conflictuel de la semaine parlementaire, à savoir la demi-heure hebdomadaire consacrée aux questions au Premier ministre :

  • 49 M. Rush, pp.238-9.

Prime Minister’s Questions are often cited as Question Time at its worst, the Commons at its most adversarial and characterised by ‘yah-boo’ politics, as the Prime Minister and the Leader of the Opposition confront each other and their supporters bay at each other. Yet they serve the purpose, as indeed Question Time sometimes does on other occasions, of highlighting the partisan and ideological confrontation in general and in Parliament in particular. Some debates perform a similar function. Politics is in part about that confrontation.49

25Par ailleurs, la culture du Parlement britannique est loin d’être uniformément conflictuelle, comme le rappelle l’extrait précité du rapport du Comité de Liaison des Communes, et l’atmosphère varie à la fois selon les Chambres et selon les types de débats. D’une part, la culture de la Chambre des Lords diffère fortement de celle des Communes : les pairs légifèrent dans un climat moins conflictuel que leurs collègues des Communes. D’autre part, au sein même des Communes, le climat diffère selon les types de débat. Les débats en commission permanente sont le reflet des débats en assemblée plénière, et sont donc de style plutôt conflictuel, tandis que les débats en commission d’enquête sont peu partisans et de nature plus consensuelle. À une extrémité, on trouve les questions orales au gouvernement et surtout au Premier ministre, tandis qu’à l’autre on trouve les adjournment debates qui ont lieu à la fin de la journée parlementaire et qui ne sont pas partisans. Les divers types de débats parlementaires ont différentes fonctions, tout comme les divers types de questions au gouvernement, qui ne se résument pas aux questions orales au Premier ministre :

  • 50 M. Rush, p.239.

Those for written answer are used mainly to extract information ; Urgent Questions or PNQs [Private Notice Questions] are a way of getting information and comment on a matter of immediate concern. Questions in the Lords are different again : Questions for written answer serve the same information-extracting purpose, but starred Questions – those for oral answer – are less partisan and more measured than is often the case in the Commons ; and unstarred Questions are vehicles for initiating limited debates.50

  • 51 G. Jordan, pp. 53-56 essentiellement.
  • 52 G. Jordan, pp.55-56. Pour plus de détails concernant cette étude, le lecteur est renvoyé au rapport (...)
  • 53 P. Riddell, « ‘Toothless’ Parliament is Fighting Fit », Times, 28 février 2006.

26Enfin, on peut penser que certaines des critiques formulées à l’encontre de la démocratie représentative à la britannique naissent d’une valorisation exagérée de la démocratie participative ; un universitaire écossais parle même à cet égard de normativisme.51 À ses yeux, le principal problème vient de ce que la valorisation de la délibération ne procède pas d’études empiriques mais de la défense des valeurs que la démocratie participative est censée incarner. Il estime que les réformistes ont une vision peu critique de la démocratie participative, prenant pour exemple la Power Inquiry sur l’état de la démocratie britannique, qui conclut que le temps des « approches participatives à la prise de décision » est venu sur la base d’une étude de cas mineure mobilisant 300 personnes pendant 6 heures un dimanche après-midi.52 Le journaliste politique (membre de la Hansard Society) Peter Riddell se montra tout aussi critique de la Power Inquiry au moment de la parution de son rapport : « the report exaggerates not only the scale of the problem, but also the impact of its proposals. Disillusionment with politics is mainly about the style and record of politicians, not about the structures of government. »53Pour lui, la priorité n’était pas d’introduire des mécanismes relevant de la démocratie participative ou de la démocratie directe, mais de renforcer la démocratie représentative par un rééquilibrage des pouvoirs, au profit des commissions d’enquête parlementaires notamment. Ajoutons que la défense de la démocratie participative repose souvent sur deux présupposés contestables : d’une part, l’idée que la population veut participer davantage à la vie publique, et d’autre part, l’idée (déjà évoquée) que si on lui donne cette possibilité, elle délibèrera de façon raisonnée et argumentée, et donc que la participation populaire prendra une forme consensuelle et non conflictuelle. L’universitaire précité estime ainsi que le « malaise démocratique » mis en évidence dans le rapport de la Power Inquiry (et ailleurs) est à la fois la cause et le résultat d’une croyance aveugle dans la démocratie participative.

Conclusion

27A l’issue d’une étude des réformes constitutionnelles votées à Londres depuis l’adoption de la dévolution et de l’influence que le modèle écossais a pu avoir sur ces réformes, une conclusion s’impose : le modèle écossais n’a pas réussi à séduire. Deux raisons pourraient largement expliquer cet échec du Parlement écossais à imposer sa façon de fonctionner. D’une part, le modèle écossais paraît « étranger » et représente de ce fait une menace pour les tenants de la tradition parlementaire britannique. D’autre part, les relations centre-périphérie impliquent que le centre n’envisage pas naturellement la périphérie comme un exemple ou un modèle potentiel. Le Parlement britannique a certes manifesté un intérêt ponctuel pour certaines des caractéristiques innovantes du modèle parlementaire écossais, un intérêt qui a pris la forme de visites de députés britanniques au Parlement écossais et d’appels à la réforme de la part de commissions d’enquête parlementaires (sur la modernisation de la Chambre des Communes, sur la constitution ou sur la procédure, notamment). Toutefois, cet intérêt ponctuel a été sans grande conséquence puisque non suivi d’effet (ou du moins d’effet notable), et parce que largement compensé par l’hostilité contre les innovations institutionnelles écossaises qui a parfois fait surface, par exemple envers le mode de scrutin mixte en vigueur pour les élections législatives écossaises. On a aussi vu émerger le sentiment que le modèle écossais ne propose pas de solutions appropriées aux dysfonctionnements du Parlement britannique ; ce fut le cas lorsque Westminster s’est penché sur le système écossais d’examen des pétitions ou sur la question de la maîtrise de l’ordre du jour parlementaire. Certes, ces sentiments s’expliquent en partie par l’inertie naturelle des institutions et par le conservatisme institutionnel de certains députés britanniques. Toutefois, les réformistes eux-mêmes ont peut-être une part de responsabilité dans l’échec du Parlement écossais en tant que modèle pour Westminster. Leurs appels à la réforme ont parfois paru creux ou quelque peu infondés, comme en témoignent certaines réactions au rapport de la Power Inquiry. Il semble donc que les réformistes pourraient présenter leurs arguments de façon plus convaincante, s’ils veulent que le Parlement britannique accepte de se réformer en profondeur à l’épreuve du modèle écossais ou de tout autre « modèle de démocratie ».

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Unit for the Study of Government in Scotland. Democratic Participation and the Scottish Parliament. Édimbourg : Unit for the Study of Government in Scotland, 1997.

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Notes

1 E. Grossman & N. Sauger, Introduction aux systèmes politiques nationaux de l’UE, Bruxelles : De Boeck, 2007, pp.42-6.

2 Les différences terminologiques entre ces deux formes de démocratie sont souvent floues. Un lexique de science politique note par exemple que la démocratie participative repose sur des « dispositifs de délibération et/ou de consultation permettant une participation plus directe des citoyens à la décision », mais il ajoute que « l’on parle également de démocratie délibérative pour désigner la nécessité d’ouvrir le débat public aux citoyens en créant des espaces de discussion et d’échanges. » (O. Nay (dir.), Lexique de Science Politique. Vie et institutions politiques, Paris : Dalloz, 2008).

3 E. Grossman & N. Sauger, p.12 ; nous reprendrons également certains des critères qui caractérisent les modèles majoritaires et qui sont énoncés aux pages 12-14 du même ouvrage.

4 « There is a near universal desire for a new different ‘style/form’ of politics from that of Westminster. » Charter88, Submission to the Consultative Steering Group on the Scottish Parliament, 1997.

5 Gordon Brown, discours devant le National Council of Voluntary Organizations, 3 septembre 2007.

6 The Power Inquiry, Power to the People: the report of Power: an Independent Inquiry into Britain’s Democracy, The Power Inquiry, 2006, pp.10-12.

7 Scottish Parliament, Official Report, vol.1, n°8, col.374, 9 juin 1999.

8 G. Jordan, « Policy Without Learning. Double Devolution and Abuse of the Deliberative Idea », Public Policy and Administration 2007 (22), p.51.

9 Crick, Bernard & Millar, David, To Make the Parliament of Scotland a Model for Democracy,Édimbourg : John Wheatley Centre, 1995.

10 « [The Scotland Bill] provides a permanent basis for a new politics in Scotland. Charter88 particularly welcome the new working arrangements, which could be a model for Westminster to emulate. » Charter88, Westminster Briefing on the Scotland Bill, 1997.

11 Charter88, Submission to the Consultative Steering Group on the Scottish Parliament.

12 Unit for the Study of Government in Scotland, Democratic Participation and the Scottish Parliament, Édimbourg : Unit for the Study of Government in Scotland, 1997, p.5. Une phrase similaire apparaît à la page 56 du même document.

13 Charter88, Westminster Briefing on the Scotland Bill, 1997.

14 Les noms de certains députés souhaitant déposer une proposition sont tirés au sort au début de l’année parlementaire, et les sept premières propositions tirées au sort sont assurées d’être débattues.

15 Précisons que le présent article n’a pas pour objet de comparer de façon détaillée les systèmes parlementaires britannique et écossais, mais qu’il se concentre sur les réponses données par les autonomistes écossais aux critiques formulées à l’encontre du modèle démocratique britannique. Pour une comparaison plus systématique, le lecteur est renvoyé à l’article suivant : N. Duclos, « The Scottish and British Parliaments : Model and Anti-Model ? A Study of Home Rule Discourse on Westminster and a Comparative Analysis of the Scottish and British Parliamentary Systems », Parliaments, Estates and Representation 28 (2008) : pp.211-20.

16 Scottish Parliament European Committee, Report on the Future of Europe, Sixth Report, SP Paper 705, session 1 (2002), §49.

17 House of Commons Hansard Debates, vol.420, col.1266, 4 mai 2004.

18 House of Commons Hansard Debates, vol.420, cols.1270-1, 4 mai 2004.

19 A partir de 2002, les séances commencèrent à 11h30 les mardis, mercredis et jeudis pour finir à 19h30 les mardis et mercredis et à 18h les jeudis. Les séances des lundis et vendredis ne furent pas modifiées.

20 Select Committee on Modernisation of the House of Commons, Memorandum Submitted by the Leader of the House of Commons, session 2001-2 ; Select Committee on Modernisation of the House of Commons, Modernisation of the House of Commons: a Reform Programme, Second Report, HC 1168-I, session 2001-2.

21 Daily Telegraph, « Holyrood Inspires Moderniser Cook » , 11 septembre 2001.

22 Early Day Motion 607, session 2002-3, déposée par George Howarth le 29 janvier 2003 ; Early Day Motion 262, session 2003-4, déposée par le même George Howarth le 10 décembre 2003.

23 Les séances du jeudi commencent également une heure plus tôt, à 10h30.

24 Sir Patrick Cormack, député de South Staffordshire, 16 décembre 2004, débat sur le rapport annuel de la House of Commons Commission au Westminster Hall, col. 332WH.

25 Guardian, « The Retro Rebels Who Would Spell Disaster for Democracy », 6 janvier 2004.

26 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Devolution: Inter-institutional Relations in the United Kingdom, Second Report, session 2002-3, HL 28, §140.

27 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Devolution: Inter-institutional Relations in the United Kingdom, §137: « It appears to us that there are lessons that Westminster may learn from practices in the devolved assemblies and legislatures ».

28 C. Himsworth, « The Impact of Devolution to the Scottish Parliament on the UK Parliament at Westminster », communication donnée à la Libera Università Internazionale degli Studi Sociali Guido Carli, Rome, 26 février 2004. <http://www.astrid-online.it/Dossier--l/HIMSWORTH-Luiss_definitiva.pdf>

29 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Devolution: Inter-institutional Relations in the United Kingdom, §146.

30 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Parliament and the Legislative Process, Fourteenth Report, session 2003-4, HL 173-I, 13 octobre 2004.

31 M. Rush, Parliament Today, Manchester : Manchester University Press, 2005, p.156.

32 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Devolution: Inter-institutional Relations in the United Kingdom, « Summary of Recommendations ».

33 Select Committee on the Constitution, House of Lords, Parliament and the Legislative Process, §72.

34 House of Commons Hansard Debates, vol.443, col.125, 28 février 2008.

35 Scottish Parliament European Committee, Report on the Future of Europe, §54.

36 Une pétition est jugée recevable si certaines conditions d’ordre technique telles que la langue utilisée ou le format de la pétition sont remplies, et si la pétition relève d’un domaine de la compétence du Parlement écossais. La pétition au Parlement doit toutefois être considérée comme un dernier recours. Le particulier souhaitant envoyer une pétition au Parlement doit avoir épuisé tous les autres recours à sa disposition, à savoiravoir pris contact avec un de ses représentants locaux (conseillers locaux ou députés des Parlements écossais ou britannique), ou avec l’Exécutif, si sa requête concerne un des domaines sous sa responsabilité. Il lui faut fournir la preuve de ces prises de contact antérieures, et le Parlement se réserve le droit de rejeter une pétition si ces preuves ne sont pas jugées satisfaisantes.

37 The Power Inquiry, p.149.

38 Sir David Steel, cité dans : Scottish Parliament, Parliamentary News Release, 011/2003, 3 mars 2003.

39 House of Commons Select Committee on Procedure, Public Petitions and Early Day Motions, First Report, session 2006-07.

40 Civil Service Bill, déposé à la Chambre des Communes le 12 janvier 2004, session 2003-4.

41 Scotsman, « Scots Example Used to Draft Spin-Doctor Bill », 6 juin 2004.

42 Voir les manuels de science politique ou de politique comparée, comme par exemple E. Grossman & N. Sauger, p.10.

43 « (…) the Westminster belief in the eternal perfection of the British Constitution », in G. Hassan & A. Barnett, « Britain’s neo-liberal state », 2008, <http://www.opendemocracy.net/article/email/britain-s-neo-liberal-state>.

44 Cité dans V. Bogdanor, The People and the Party System : the Referendum and Electoral Reform in British Politics, Cambridge : Cambridge University Press, 1981, p.35.

45 Federalism is « quite unsuited to the historical traditions and to the genius of Great Britain ». A. V. Dicey, « Home Rule from an English Point of View », Contemporary Review 42 (1882).

46 « The foreign importation of PR is causing a lot of problems ». House of Commons Hansard Debates, vol.417, col.1179, 9 février 2004.

47 « It would have been better to go back to first past the post, which is a simpler and more accountable system. » House of Commons Hansard Debates, vol.417, col.1191, 9 février 2004.

48 Commons Liaison Committtee, Shifting the Balance, First Report HC 3000, session 1999-2000.

49 M. Rush, pp.238-9.

50 M. Rush, p.239.

51 G. Jordan, pp. 53-56 essentiellement.

52 G. Jordan, pp.55-56. Pour plus de détails concernant cette étude, le lecteur est renvoyé au rapport de la Power Inquiry, pp.226-8.

53 P. Riddell, « ‘Toothless’ Parliament is Fighting Fit », Times, 28 février 2006.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Nathalie DUCLOS, « La démocratie britannique face au modèle parlementaire écossais », E-rea [En ligne], 7.1 | 2009, mis en ligne le 15 juillet 2009, consulté le 19 août 2017. URL : http://erea.revues.org/861 ; DOI : 10.4000/erea.861

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Auteur

Nathalie DUCLOS

UTM (Université de Toulouse Le Mirail)

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