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Le Parlement écossais et la démocratie participative

Annie THIEC

Résumés

Le Parlement écossais mis en place en 1999 sous le gouvernement travailliste de Tony Blair, dans le cadre de son vaste projet de réforme constitutionnelle, avait pour ambition d’incarner un nouveau modèle de gouvernance. Ainsi, au premier plan des recommandations publiées dans son rapport du mois de décembre 1998 par le groupe de pilotage constitutionnel (Constitutional Steering Group on the Scottish Parliament) chargé par le gouvernement de mener une réflexion sur le fonctionnement et les méthodes de travail de la nouvelle institution, figurait la nécessité de l’adoption d’une approche participative dans l’élaboration et l’examen des politiques et des lois mises en œuvre.

Aujourd’hui, alors que les Ecossais s’apprêtent à célébrer son dixième anniversaire, le Parlement écossais mérite-il bien l’appellation de « Parlement du peuple »?

De fait, l’engagement de la société civile écossaise dans le débat constitutionnel depuis le début des années 1980, d’une part, et le principe de souveraineté populaire comme spécificité du droit constitutionnel écossais différenciant ce dernier de la tradition anglaise de souveraineté parlementaire, d’autre part, ont incontestablement marqué de leur empreinte l’esprit même du nouveau parlement.

Cet article s’attachera à montrer que si le nouveau modèle de gouvernance écossais demeure par essence  représentatif, il a su néanmoins intégrer des formes de participation originales et novatrices qui lui valent d’être considéré à certains égards comme étant à l’avant-garde de ses homologues européens en matière de démocratie participative, et notamment en ce qui concerne la mise en place de l’e-démocratie.

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Texte intégral

  • 1  Il convient de préciser que le mode de scrutin proportionnel retenu pour les élections au Parlemen (...)
  • 2  Ils furent finalement évincés cinq ans plus tard de toutes les circonscriptions écossaises sans ex (...)

1Le nouveau Parlement écossais instauré en 1999, dans le cadre de la mise en œuvre par le premier gouvernement travailliste de Tony Blair (1997-2001) de son programme de réforme de la constitution du Royaume-Uni, avait pour ambition d’incarner une nouvelle approche de la politique, plus consensuelle, et qui, contrairement à ce qui se passait au Parlement de Westminster, ne serait pas dominée par les antagonismes entre les partis représentés.1 Le nouveau dispositif institutionnel écossais devait notamment permettre de rétablir une relation de confiance entre gouvernés et gouvernants, particulièrement mise à mal en Ecosse par les gouvernements conservateurs de Margaret Thatcher (1979-1990) et John Major (1990-1997), dont les politiques y avaient été d’autant plus impopulaires qu’elles étaient mises en œuvre par un parti qui, pendant toutes ses années au pouvoir à Londres, n’avait jamais détenu la majorité des sièges écossais à la Chambre des Communes, loin s’en faut. En effet, les Conservateurs avaient au mieux, en 1979, remporté la victoire dans 22 des 71 circonscriptions écossaises alors que, à l’issue du même scrutin, le Parti travailliste avait le double de candidats élus, et aux élections législatives de 1987 et de 1992, ils n’avaient recueilli qu’un quart des suffrages, contre 31% en 1979.2

  • 3  New Labour because Britain Deserves Better, manifeste du Parti travailliste, 1997.
  • 4  Scotland’s Parliament, juillet 1997, Cm 3658, p. viii.

2Aussi, après dix-huit années de gouvernement conservateur, les thèmes du renouveau et de la confiance étaient-ils au cœur du manifeste travailliste pour les élections législatives de 1997, et dès l’introduction, Tony Blair insistait sur la nécessité de « raviver la foi » (« renew faith in politics »3) des électeurs dans le système politique britannique. La dévolution des pouvoirs au nouveau parlement écossais avait justement pour objectif de restaurer la confiance des Ecossais dans le système politique britannique et ce faisant de renforcer l’Union en affaiblissant le Parti nationaliste écossais, partisan quant à lui de l’indépendance de l’Ecosse. Dans son avant-propos au Livre blanc sur la dévolution en Ecosse publié au mois de juillet 1997, Donald Dewar, alors Ministre chargé des affaires écossaises dans le gouvernement travailliste, insistait lui aussi sur le fait que le nouveau cadre institutionnel que le gouvernement travailliste proposait de mettre en place en Ecosse allait permettre de rétablir la confiance des Ecossais parce qu’il s’engageait à les associer au processus décisionnel : « What it [this reform] can do is connect and involve people with the decisions that matter to them. It can bring a sense of ownership to political debate and a new confidence to our affairs. »4

  • 5  Selon les termes du Scotland Act 1998, qui a instauré le nouveau cadre institutionnel en place à E (...)
  • 6  Discours prononcé par Jim Wallace le 1er juillet 1999 à Edimbourg.

3Lors de l’ouverture officielle de la première session du Parlement d’Edimbourg, le 1er juillet 1999, le discours de la Reine, tout comme les allocutions des chefs de file des partis politiques écossais, soulignèrent immanquablement le caractère historique de cet événement, près de trois cents ans après la suspension de l’ancien parlement en 1707, insistant par ailleurs sur le renouveau démocratique engendré par la création du nouveau parlement. Ainsi, Jim Wallace, leader des Libéraux-Démocrates écossais et Deputy First Minister aux côtés du First Minister5 travailliste, Donald Dewar, rappelait que le nouveau parlement avait vu le jour grâce à la détermination du peuple écossais : « It is the people of Scotland, in the Constitutional Convention, and then in the referendum, who have created our new democracy, and it is their Parliament, the people’s Parliament, not the politicians’, which will be opened today. »6

  • 7  Le Presiding Officer du Parlement écossais est élu par les députés parmi ses membres et assisté de (...)
  • 8  Le texte du discours de George Reid est disponible à l’adresse suivante :
    http:/www.scottish.parli (...)
  • 9  BALFOUR, Alan, Creating a Scottish Parliament, Edinburgh: Finlay Brown, 2005, p.3.

4Cinq ans plus tard, les discours prononcés lors de l’inauguration du nouveau bâtiment du Parlement, à Holyrood, le 9 octobre 2004, célébraient le nouveau modèle de gouvernance qui reposait sur les quatre principes fondateurs adoptés par le Parlement à sa création, à savoir l’accessibilité, la responsabilité du parlement envers le peuple, la promotion de l’égalité des chances, et le partage du pouvoir entre le gouvernement, le parlement et le peuple. Le Parlement d’Edimbourg était avant tout à l’écoute de son peuple, comme le précisait son président (Presiding Officer)7, George Reid, dès les premières phrases de son allocution (« a place where the ears of the politicians are open to the voices of the people »), avant d’ajouter : « This Parliament belongs to its people. It has been built to invite them in. »8De même, dans sa préface à l’ouvrage de l’architecte Alan Balfour intitulé Creating a Scottish Parliament, et publié quelques mois après l’inauguration du nouveau bâtiment abritant le parlement, George Reid, se félicitant de l’impact de son architecture sur la nature même du débat politique, une architecture qui invitait à la conversation plutôt qu’à la confrontation, réitérait cette idée selon laquelle le nouveau parlement écossais n’était pas l’apanage des hommes politiques mais bien avant toute chose le parlement du peuple : « We must keep the conversation going with the citizens of Scotland. The Parliament belongs to them, not the politicians. »9

5Aujourd’hui, alors que les Ecossais s’apprêtent à célébrer son dixième anniversaire, le Parlement d’Edimbourg mérite-t-il bien l’appellation de « parlement du peuple » ?

6Cet article s’attachera tout d’abord à montrer comment le principe de souveraineté populaire comme spécificité du droit constitutionnel écossais différenciant ce dernier de la tradition anglaise de souveraineté parlementaire a marqué de son empreinte l’esprit même du nouveau parlement. Il s’intéressera ensuite aux dispositifs mis en place par la nouvelle institution écossaise et aux enseignements qu’elle a tirés de l’expérience des deux premières sessions parlementaires en matière de démocratie participative, ce qui permettra d’affirmer que le modèle de gouvernance qu’incarne le Parlement de Holyrood, s’il demeure par essence représentatif, a su néanmoins intégrer des formes de participation originales et innovantes qui lui valent d’être considéré à certains égards comme étant à l’avant-garde de ses homologues européens en matière de démocratie participative, et notamment en ce qui concerne la mise en place de l’e-démocratie.

I - La souveraineté populaire : un principe au cœur du nouveau dispositif institutionnel écossais

  • 10  Pour une discussion plus approfondie de la nature du processus qui a conduit à la mise en place du (...)

7Le Parlement écossais a été créé en vertu d’une loi votée par le Parlement britannique, The Scotland Act 1998, et initialement proposée par le Parti travailliste au pouvoir à Londres ; il est donc en cela le résultat d’un processus politique dont le gouvernement central a eu l’initiative, donc du haut vers le bas (top-down). Il est indéniable cependant que, dans le contexte du déficit démocratique dont a souffert l’Ecosse de la fin des années soixante-dix jusqu’à la victoire historique du Parti travailliste aux élections législatives de 1997, l’avancée du Parti nationaliste écossais sur la scène politique écossaise, et plus encore sans doute l’engagement de la société civile écossaise dans le débat sur l’avenir constitutionnel de l’Ecosse, notamment au sein de la Convention constitutionnelle écossaise (Scottish Constitutional Convention), ont été déterminants dans l’avènement de la dévolution en Ecosse. Le gouvernement travailliste s’est en effet très largement inspiré des propositions de la Convention dans l’élaboration de son projet de loi sur le Parlement écossais. En d’autres termes, le renouveau politique que le Parlement d’Edimbourg avait pour objectif d’instaurer, fut le fruit d’un long processus de discussion et de coopération entre les différents acteurs de la scène politique et de la société civile, donc également d’un processus du bas vers le haut (bottom-up).10

8Les partisans de la dévolution s’étaient en effet rassemblés au sein de l’Association pour une assemblée écossaise (Campaign for a Scottish Assembly - CSA), fondée un an après l’échec du référendum du 1er mars 1979, qui avait entraîné la chute du gouvernement de James Callaghan et l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher, afin de poursuivre le débat sur l’avenir constitutionnel de l’Ecosse au sein du Royaume-Uni. Mais c’est la troisième victoire consécutive des Conservateurs aux élections législatives de 1987, alors que leur parti avait recueilli à peine un quart des suffrages en Ecosse et perdu onze sièges sur les 21 qu’il détenait, qui a remis la question constitutionnelle à l’ordre du jour et galvanisé les partisans de la dévolution. Ainsi, au lendemain des élections, la CSA nomma un comité qui avait pour tâche d’étudier la possibilité de former une convention constitutionnelle rassemblant tous les partis politiques représentés en Ecosse. Un an plus tard, au mois de juillet 1988, le comité présentait son rapport, publié ensuite sous le titre A Claim of Right for Scotland, et qui appelait à la mise en place d’une Convention constitutionnelle chargée d’élaborer un projet d’assemblée pour l’Ecosse. Dès l’introduction, les auteurs, s’ils se défendaient de prôner la dissolution de l’Union, critiquaient cependant avec virulence la constitution britannique qu’ils choisissaient délibérément de qualifier de constitution « anglaise » :

  • 11  EDWARDS, Owen Dudley (ed), A Claim of Right for Scotland, Edinburgh: Polygon, 1989, p.18, § 4.1.

9The English constitution provides for only one source of power; the Crown-in-Parliament. That one source is now mainly embodied by the Prime Minister, who has appropriated almost all the royal prerogatives. […] so far from Parliament controlling the Executive (which is the constitutional theory) it is the Prime Minister as head of the Executive who controls Parliament.11

  • 12 Ibid., p.15. Pour une analyse des termes du traité d’Union de 1707, et des garanties préservant l’i (...)

En outre, la concentration des pouvoirs entre les mains du Premier Ministre, à laquelle s’ajoutait le fait que le mode de scrutin en vigueur permettait à un parti de remporter une large majorité des sièges à la Chambre des Communes alors même que trois-quarts des suffrages exprimés par les électeurs écossais se portaient sur un autre parti politique, allait, selon eux, à l’encontre des termes mêmes du traité d’Union de 1707, qui garantissaient aux Ecossais le droit de gérer leurs affaires dans les domaines religieux, éducatif et juridique.12

  • 13 Ibid., p.13, § 1.3.

10De fait, au cœur des récriminations des auteurs du rapport à l’égard de la constitution figurait la suprématie politique de l’Angleterre sur le peuple écossais, toujours minoritaire en nombre au sein du Royaume-Uni. Aussi était-ce l’essence même de la constitution qui était remise en question : « Although the government of the United Kingdom rests nominally with a ‘British’ Parliament, it is impossible to trace in the history or procedures of that Parliament any constitutional influence other than an English one. »13Plus précisément, le contexte politique de la fin des années quatre-vingts remettait à l’ordre du jour l’incompatibilité entre la tradition anglaise de souveraineté parlementaire, fondement de la constitution britannique, et le principe de la souveraineté populaire, inscrit dans le droit constitutionnel écossais.

11La Déclaration d’Arbroath adressée au Pape Jean XXII par la noblesse écossaise en 1320, sollicitant de ce dernier qu’il intercédât auprès du roi d’Angleterre, Edouard II, afin d’obtenir de celui-ci la reconnaissance de l’Ecosse comme royaume indépendant, est souvent citée comme étant l’expression de cette tradition écossaise de souveraineté populaire. Le document institue, en effet, pour la première fois dans l’histoire de l’Ecosse, la notion de « monarchie contractuelle » puisque les 38 nobles écossais signataires de la déclaration, tout en renouvelant leur soutien et en jurant fidélité à leur roi, Robert Bruce, qui les avait sauvés de la tutelle anglaise, précisaient néanmoins que leur loyauté n’était pas sans condition, et que, de fait, si à l’avenir il décidait de soumettre l’Ecosse à l’autorité du roi d’Angleterre, alors ils le destitueraient :

  • 14  Texte de la Déclaration d’Arbroath disponible sur Internet à l’adresse suivante :
    http://www.geo.ed (...)

To him [King Robert], as to the man by whom salvation has been wrought unto our people, we are bound both by law and by his merits that our freedom may be still maintained, and by him, come what may we mean to stand. Yet if he should give up what he has begun, and agree to make us or our kingdom subject to the King of England or the English, we should exert ourselves at once to drive him out as our enemy and a subverter of his own rights and ours, and make some other man who was able to defend us our King.14

  • 15  MacNEILL, Duncan, The Art and Science of Government among Scots, Glasgow: William Mclellan, 1964. (...)
  • 16  DICEY, Albert, RAIT, Robert, Thoughts on the Union between England and Scotland, London : Macmilla (...)

12Certes, l’authenticité historique de cette tradition de souveraineté populaire fait débat aujourd’hui encore, même si le traité constitutionnel de George Buchanan publié en 1579 lui a conféré une authenticité théorique.15 Dans l’Ecosse d’avant 1707, la souveraineté n’était pas exercée par le roi ou par le parlement écossais. Le principe selon lequel le roi n’était pas au-dessus des lois, et qu’il ne pouvait, par voie de conséquence, investir le parlement du pouvoir suprême, n’a jamais été mis en doute. D’autres institutions que le parlement, à savoir l’Eglise d’Ecosse et la Convention des Bourgs Royaux, partageaient le pouvoir de gouverner. Albert Dicey et Robert Rait, dans leur ouvrage intitulé Thoughts on the Union between England and Scotland, soulignaient une différence notable sur ce point entre les parlements des deux pays avant l’Union : «The Parliament of Scotland never had, or felt that it had, the omnipotence of the English Parliament. Indeed the Scottish Parliament almost at all times acknowledged some power which restrained or competed with parliamentary authority.»16Or, rien n’était dit dans l’Acte d’Union de 1707 sur la question de l’exercice de la souveraineté.

  • 17  Par comparaison, le texte adopté la même année par le Parlement anglais, Bill of Rights 1689, fais (...)

13Deux épisodes de l’histoire de l’Ecosse avant l’Union sont souvent cités comme démontrant l’existence dans le droit constitutionnel écossais du principe de souveraineté du peuple ; il s’agit d’une part de la déposition de la reine Marie Stuart en 1567, et d’autre part de l’adoption par les parlementaires écossais en 1689 d’un texte intitulé Claim of Right, qui établissait de façon explicite que Jacques II était déchu du trône d’Ecosse.17 L’on peut contester le fait que ces deux événements de l’histoire écossaise, et a fortiori la Déclaration d’Arbroath de 1320, puissent être considérés comme la manifestation d’une limite imposée à la monarchie au nom de la souveraineté du peuple, dans la mesure où la notion de « peuple » comme acteur politique, et comme dépositaire potentiel de la souveraineté, est un concept développé dans la théorie politique à l’époque moderne, et qu’à ce titre il peut difficilement s’appliquer à l’Ecosse d’avant l’Union avec le sens qui lui est donné aujourd’hui.

  • 18  John MacCormick, nationaliste modéré, fut l’un des fondateurs du Scottish National Party créé au m (...)

14Plus récemment, néanmoins, cette tradition écossaise de monarchie « limitée » a été opposée au principe anglais de souveraineté « illimitée » (« unlimited sovereignty ») par Lord Cooper, en sa qualité de président de la Court of Session, cour de cassation écossaise, dans l’affaire MacCormick v. The Lord Advocate jugée en 1953. L’affaire concernait le titre de la Reine, et plus précisément l’apposition du chiffre « deux » au prénom de la souveraine ; selon John MacCormick18, en effet, la Reine ne pouvait porter le titre de « Elizabeth II » parce que le Royaume-Uni n’avait jamais eu à sa tête de souveraine portant celui de « Elizabeth Ière» ; le titre de « Elizabeth II » devait donc être déclaré contraire à l’Acte d’Union de 1707. La requête de John MacCormick fut rejetée par la Cour, mais Lord Cooper retint néanmoins que :

  • 19  Propos cités dans McFADDEN, Jean, BAIN, William, “Strategies for the future: A Lasting Parliament (...)

The principle of the unlimited sovereignty of Parliament is a distinctively English principle which has no counterpart in Scottish constitutional law… I have difficulty in seeing why it should have been supposed that the new Parliament of Great Britain must inherit all the peculiar characteristics of the English Parliament but none of the Scottish Parliament, as if all that happened in 1707 was that Scottish representatives were admitted to the Parliament of England. That is not what was done»19

15Ces observations faites par l’un des juges occupant les plus hautes fonctions judiciaires en Ecosse, bien qu’ayant fait partie des opinions incidentes (obiter dicta) seulement, et non de la décision même de la Cour, sont considérées aujourd’hui encore comme fondamentales en matière de droit constitutionnel en ce qu’elle reconnaissent le bien-fondé de la récusation de la souveraineté absolue du Parlement du Royaume-Uni dans un contexte écossais.

  • 20  McCRONE, David, “A Parliament for a People: Holyrood in an Understated Nation”, 5 octobre 2004. Ar (...)
  • 21  Le texte de la déclaration figurait en première page du premier projet de la Convention, Towards S (...)
  • 22  La Convention avait en effet proposé un premier projet de parlement intitulé Towards Scotland’s Pa (...)
  • 23  Scottish Constitutional Convention, Scotland’s Parliament, Scotland’s Right, November 1995, p.6. I (...)

16En réalité, qu’il soit légitime ou non d’accorder une valeur juridique à ce principe de souveraineté populaire, le fait est que la tradition a traversé les siècles et que nombre d’Ecossais souscrivent à l’idée selon laquelle dans le droit constitutionnel écossais le peuple est souverain. Comme l’explique le sociologue écossais David McCrone : « The Scottish doctrine of ‘popular sovereignty’ juxtaposed against ‘crown sovereignty’ as practised at Westminster may be more of an aspiration than a legal principle, but nonetheless, it gels with the view that politics, and the parliament, isn’t everything. The people are paramount. »20Ainsi, la « déclaration de souveraineté du peuple écossais » adoptée par la Convention constitutionnelle à l’occasion de sa séance inaugurale, le 30 mars 1989, et intitulée « A Claim of Right for Scotland », ne laissait aucun doute sur le fait que les propositions qui émaneraient de la Convention seraient fondées sur le principe de souveraineté populaire. Elle proclamait en effet : « We, gathered as the Scottish Constitutional Convention, do hereby acknowledge the sovereign right of the Scottish people to determine the form of government best suited to their needs. »21Précisément, le second projet22 élaboré par la Convention constitutionnelle, et publié au mois de novembre 1995, mettait en avant le désir de renouveau démocratique clairement exprimé par une grande majorité des Ecossais dans les enquêtes d’opinion comme justifiant à lui seul la mise en place d’un parlement à Edimbourg : « The first and greatest reason for creating a Scottish Parliament is that the people of Scotland want and deserve democracy. »23

  • 24  Le groupe, composé de treize membres, rassemblait des personnalités politiques et des représentant (...)
  • 25  Constitutional Steering Group, Shaping Scotland’s Parliament, December 1998, section 2.2.

17De fait, au premier plan des recommandations du groupe de pilotage sur le Parlement écossais, Constitutional Steering Group on the Scottish Parliament (CSG),24 mis en place par le gouvernement dès le mois de novembre 1997, et chargé de mener une réflexion sur le règlement intérieur et les méthodes de travail de la nouvelle institution, figurait l’adoption d’une approche participative dans l’élaboration et l’examen des politiques et des lois mises en œuvre (« the participative approach to the development, consideration and scrutiny, of policy and legislation »25 ). L’expression de « Parlement du peuple » est bel et bien devenue un leitmotiv dans le discours politique d’après 1999 en Ecosse ; il semble donc opportun de se demander si le Parlement est parvenu à réaliser les ambitions de ses créateurs.

II - Le modèle de démocratie participative élaboré par le Constitutional Steering Group : bilan des deux premières sessions parlementaires

  • 26 Ibid., section 2.4.
  • 27  Les trois éléments apparaissent dans cet ordre dans le rapport du CSG.

18Les quatre principes fondateurs énoncés par le CSG dans son rapport publié au mois de décembre 1998, et adoptés avec enthousiasme par le Parlement écossais, placent la participation au cœur du nouveau dispositif institutionnel écossais. L’objectif principal, et de fait la raison d’être du nouveau parlement, était véritablement d’impliquer les citoyens dans le processus décisionnel : « They [the key principles] aim to provide an open, accessible and, above all, participative Parliament, which will take a proactive approach to engaging with the Scottish people – in particular those groups traditionally excluded from the democratic process. »26 Nous nous intéresserons plus particulièrement ici au premier et au troisième principes, à savoir, d’une part, le partage du pouvoir entre le peuple écossais, les législateurs et l’Exécutif27, et, d’autre part, l’accessibilité et la participation.

  • 28  Pour une présentation des objectifs et des activités du Scottish Civic Forum, voir le site interne (...)

19Le Parlement d’Edimbourg a effectivement mis en place plusieurs dispositifs et procédures ayant pour finalité d’encourager la participation des citoyens au processus démocratique. Il est intéressant de noter à ce propos que l’emploi du terme « outreach », qui apparaît de façon récurrente dans nombre d’évaluations produites par les commissions parlementaires sur le fonctionnement de la nouvelle institution, témoigne de la volonté d’opérer un rapprochement entre l’instance qui fournit des informations ou des services, en l’occurrence le Parlement, et la communauté à laquelle est destinée cette offre. Le Parlement propose par ailleurs différents services d’information regroupés sous l’appellation Visitor and Outreach Services, qui peuvent entre autres organiser des réunions d’information à travers toute l’Ecosse sur son fonctionnement et ses activités. L’on peut citer également le service éducatif (Education Service), qui propose des séances d’information pour les écoliers pouvant se dérouler à Holyrood ou dans les écoles, ou encore le réseau de bibliothèques partenaires (Partner Library Network), qui mettent à la disposition des utilisateurs les différentes publications du Parlement. En outre, le Parlement organise des journées de débats en partenariat avec des organismes de la société civile comme le Scottish Civic Forum créé au lendemain de la mise en œuvre de la dévolution, sur les recommandations du CSG, et qui a pour mission de faire l’interface entre les nouvelles institutions politiques et la population écossaise afin de créer « une nouvelle culture de la citoyenneté active » (« committed to building a new culture of active citizenship »28).

  • 29  Cette commission porte le nom de Public Audit Committee depuis le mois de décembre 2008.
  • 30  Les attributions de ce haut-fonctionnaire écossais sont comparables à celles du président de la Co (...)
  • 31  Sous la nouvelle administration en place depuis le mois de mai 2007, les deux commissions en charg (...)

20 Ces services sont destinés à ouvrir les portes du Parlement aux citoyens et à engager un dialogue entre la nouvelle gouvernance et la société civile ; cependant, ils n’associent pas véritablement les citoyens au travail parlementaire. C’est aux commissions parlementaires qu’incombe la tâche d’associer les citoyens au processus d’élaboration des politiques mises en œuvre en Ecosse. Ainsi, le processus de consultation pré-législative, qui donne aux commissions le pouvoir de mener leurs propres enquêtes, et de recueillir des témoignages oraux ou écrits, a pour objectif de donner aux citoyens voix au chapitre dans le processus législatif. Il convient d’ajouter à ce propos que dans le cadre de ces consultations, plusieurs commissions se sont efforcées d’aller à la rencontre des citoyens (« reach out ») en organisant des réunions publiques en dehors d’Edimbourg. Ainsi la Commission d’audit des finances publiques, Audit Commission29, s’est réunie à Dundee au mois d’avril 2001 lors de son enquête sur un rapport de l’Auditor General for Scotland30 portant sur le déficit du système public de santé dans la région de Tayside. De la même façon, la Commission en charge des procédures, Procedures Committee31, a organisé trois réunions publiques dans la région des Borders, dans la Central Belt et dans les Highlands dans le cadre de son évaluation sur la mise en pratique des quatre principes fondateurs dans le travail du parlement.

  • 32  Public Petitions Committee, 1st Report 2002, Annual Report of the Public Petitions Committee for t (...)
  • 33  Public Petitions Committee, 1st Report 2003, Annual Report of the Public Petitions Committee for t (...)

21Le plus visible et aussi le plus innovateur des dispositifs mis en place dans le but de donner accès aux citoyens au processus décisionnel reste toutefois indiscutablement le système de pétitions publiques. La commission chargée de recevoir et d’examiner les pétitions émanant du public, Public Petitions Committee (PPC), se définit elle–même dans ses rapports d’activités annuels comme une porte d’accès au processus parlementaire (« the gateway for public involvement in the parliamentary process »32) ou comme la voie principale permettant aux Ecossais d’être impliqués dans le travail parlementaire (« the principal avenue by which the people of Scotland can become involved in the work of the Parliament »33). Ce n’est pas tant le droit individuel des citoyens de soumettre une pétition au Parlement qui fait la valeur du système écossais (ce droit existe également à Westminster et des procédures similaires sont en place dans d’autres pays) que le traitement même de ces pétitions. En effet, les pétitions adressées au Parlement écossais sont directement présentées à la PPC, ce qui n’est pas la cas des pétitions adressées au Parlement britannique, qui doivent impérativement être présentées à la Chambre des Communes par un député, et qui, pour la plupart, demeurent sans effet.

  • 34  Les pétitions électroniques sont hébergées sur le site Internet du Parlement pour une période limi (...)
  • 35  La commission en charge des pétitions publiques a examiné sa première e-pétition le 14 mars 2000 ; (...)
  • 36 CASTRO SARDI, Ximena, Mlikota, Kristina, “Overview on E-governance”, United Nations Educational, Sc (...)
  • 37  Il convient de préciser toutefois qu’un système de e-pétitions a été mis en place au mois de novem (...)
  • 38  A ce jour, 227 e-pétitions ont été soumises à la commission chargée des pétitions publiques (PPC); (...)

22En outre, depuis le mois de février 2004, la procédure s’est considérablement modernisée et simplifiée puisqu’il est désormais possible de soumettre une pétition par voie électronique, une e-pétition34 donc, grâce à un partenariat entre le Parlement et le Centre international de télédémocratie de l’Université Napier à Edimbourg (International Teledemocracy Centre – Napier University) qui gère le système de pétitions électroniques, e-petitioner.35 Le système écossais d’e-pétitions s’inscrit parfaitement dans le projet de e-gouvernance cher au gouvernement travailliste depuis son arrivée au pouvoir en 1997. Comme l’expliquent Ximena Castro Sardi et Kristina Mlikota, le concept de « e-gouvernance » couvre trois champs d’application, à savoir la « e-administration », les « e-services » et la « e-démocratie ».36 Les deux premiers peuvent être regroupés sous la dénomination de « e-gouvernement », et relèvent essentiellement de la communication émanant du pouvoir central et à destination du public ; le troisième, en revanche, a pour objectif d’accroître la participation des citoyens au processus décisionnel. En réalité, depuis son arrivée au pouvoir à Londres, le Parti travailliste au gouvernement a principalement développé les deux premiers champs d’application de la e-gouvernance, mettant l’accent surtout sur l’accès à l’information et sur l’offre de services en ligne.37 Dans le même temps, le Parlement écossais a plutôt quant à lui, en partie grâce au partenariat développé avec l’Université Napier, centré ses efforts sur la mise en place de la e-démocratie ; le système de l’e-pétition en est l’illustration et il représente un exemple réellement nouveau de participation citoyenne.38

  • 39  Public Petitions Committee, 1st Report 2004, Report on Annual Report of the Public Petitions Commi (...)
  • 40  Dans le premier cas, le débat faisait suite à la petition PE 51 présentée en décembre 1999 par l’a (...)

23Il est difficile, cependant, d’établir avec certitude que telle ou telle pétition a conduit à la proposition d’une nouvelle loi ou à l’amendement de la législation existante, et, par voie de conséquence, il est difficile d’affirmer, comme l’a fait la commission en charge des pétitions publiques en 2004, que le système a effectivement permis à des individus, ou à des groupes de pression d’influer directement sur le processus politique (« The PPC […] continues to provide an avenue for individuals, community and pressure groups, and other organisations to have a direct input into the political processes of the Scottish Parliament »39). Il est indéniable cependant que certaines pétitions ont eu un impact sur le débat public national ou local. Plusieurs pétitions ont donné lieu par exemple à des débats au Parlement en séance plénière sur les questions soulevées par les auteurs des pétitions; l’on peut citer à ce propos les débats sur les organismes génétiquement modifiés le 23 mars 2000, ou sur la douleur chronique le 27 février 2002.40 Une pétition adressée au Parlement par des travailleurs du secteur de la santé de Glasgow, qui demandait une présence policière 24 heures sur 24 au service des urgences de l’hôpital universitaire, Glasgow Royal Infirmary, a permis quant à elle, sur les recommandations de la PPC, qu’un dialogue se mette en place entre les différentes parties concernées au niveau local. Par ailleurs, plusieurs pétitions ont conduit l’Exécutif écossais à prendre de nouvelles mesures ; ainsi, en 2003, l’Exécutif a fait des propositions concernant le paiement de compensations aux malades atteints d’une hépatite C contractée au cours de l’administration par les services de santé de produits sanguins, suite à des recommandations faites par la commission en charge des questions de santé, Health and Community Care Committee, après examen de deux pétitions portant sur cette question.

  • 41  LYNCH, Peter, BIRRELL, Steven, “Linking Parliament to the People: The Public Petitions Process of (...)

24Il semble donc, à première vue, que pour ce qui est de la mise en pratique du troisième principe fondateur, à savoir l’accessibilité et la participation, le bilan soit plutôt positif. Toutefois, le CSG avait précisé dans son rapport de décembre 1998 que le nouveau Parlement devait avoir pour ambition d’encourager la participation des Ecossais, et surtout de ceux « habituellement exclus du processus démocratique » (« those groups traditionally excluded from the democratic process »). Le Parlement est-il parvenu justement à inclure dans son dispositif participatif les citoyens qui généralement restent en dehors du processus démocratique ? Peter Lynch et Steven Birrell, dans leur analyse du fonctionnement du système de pétitions publiques au cours de la première année parlementaire, posaient une question similaire : « Is it actually effective as a mechanism to link individuals to the political process or are the ‘usual suspects’ (i.e parties, big pressure groups) of Scottish politics using petitions as an additional mechanism for lobbying and activity ? »41 A l’époque, leur conclusion était plutôt positive, puisqu’ils avaient constaté qu’un peu plus de la moitié des pétitions examinées par la PPC au cours de la première année parlementaire (241 au total) avaient été présentées par des citoyens à titre individuel, contre un quart par des groupes de pression ; en d’autres termes, le système avait bien été utilisé par le public pour lequel il avait été conçu.

  • 42  CARMAN, Christopher, “The Assessment of the Scottish Parliament’s Public Petitions System 1999-200 (...)
  • 43  Ces réunions ont eu lieu dans les villes suivantes : Inverness, Ayr, Dunfermline, Jedburgh et Glas (...)
  • 44  The Scottish Parliament, Participation Handbook, Participation Services, April 2004.
  • 45  Outre une version en langue anglaise, cette brochure est également disponible en ourdou, en gaëliq (...)
  • 46  Le rapport final de l’enquête est attendu pour le mois de juin 2009.

25Les conclusions du rapport Carman,42 commandé par le Centre d’information du Parlement écossais (Scottish Parliament Information Centre – SPICe) pour la PPC avant la fin de la deuxième session parlementaire, et rendu public au mois d’octobre 2006, dénotaient cependant un avis plus réservé sur cette question. Certes, la majorité des pétitions étaient présentées par des citoyens à titre individuel, et en cela les craintes d’une mainmise sur le système par les groupes de pression semblaient bel et bien infondées, mais le dispositif semblait tout de même utilisé principalement par des citoyens déjà actifs politiquement, ce qui signifiait qu’il n’était pas parvenu à établir une relation avec les citoyens exclus du processus démocratique. La commission elle-même avait du reste reconnu, dans un rapport publié au mois de mars 2004, la nécessité de promouvoir de façon plus efficace le système de pétitions publiques et avait pour cette raison décidé d’organiser au mois de juin 2004 à Dundee une réunion publique qui s’adressait plus particulièrement aux associations militant pour l’égalité des chances et aux associations locales de façon plus générales. Face au succès de cette première expérience, la commission organisa cinq autres réunions publiques entre le mois de novembre 2004 et le mois d’octobre 2006 dans cinq villes différentes43 dans le but d’essayer d’établir un dialogue avec les populations locales et d’impliquer dans le processus démocratique des personnes qui habituellement ne s’intéressaient pas à la politique ou ne se sentaient pas concernées. En outre, un guide44 a été publié par les services du Parlement en charge de la participation, au mois d’avril 2004, à l’attention des membres élus et des administratifs qui participent aux travaux des commissions parlementaires ; il est destiné à aider ces derniers à instaurer un dialogue, individuellement ou collectivement, avec les citoyens qui ne sont pas engagés dans le processus politique. Depuis le début de la troisième session du Parlement, la nouvelle commission en charge des pétitions publiques a, au mois de juillet 2007, fait parvenir à 183 associations en Ecosse, parmi lesquelles des associations représentant des minorités ethniques, ou des associations de femmes, une lettre accompagnée d’exemplaires de sa brochure intitulée « How to submit a public petition ».45 Elle a par ailleurs, au mois de juin 2008, initié une enquête qui a pour objectif de dresser le bilan des dix premières années d’existence du système de pétitions et de faire des propositions visant à encourager davantage notamment la participation des jeunes et des minorités ethniques.46

  • 47  Procedures Committee, “Report on the Founding Principles of the Scottish Parliament”, 3rd Report 2 (...)

26 Outre le système de pétitions publiques, d’autres dispositifs à vocation participative préconisés par le CSG, ont également suscité des réserves quant à leur efficacité réelle, et notamment le processus de consultation pré-législative, qui a pour objectif de mettre en pratique le premier principe fondateur, à savoir le partage du pouvoir entre le gouvernement, le parlement et le peuple. Ainsi, dans son rapport sur les principes fondateurs du parlement écossais publié en 2003,47 la commission en charge des procédures attirait l’attention du Parlement sur les contraintes et la pression induites par ces consultations pré-législatives sur les partenaires de la société civile, dont certains n’avaient pas les ressources nécessaires en termes de personnel, de temps ou d’équipement, pour répondre à tous les documents et enquêtes qu’ils recevaient du Parlement et de l’Exécutif, ce qui risquait de compromettre à terme le bon déroulement des consultations et, par voie de conséquence, la qualité des résultats obtenus. Par ailleurs, le dispositif consultatif ne garantit pas la participation des citoyens au processus décisionnel dans la mesure où les gouvernants ne sont pas contraints de tenir compte des résultats de ces consultations avant de prendre des décisions concernant les politiques à mettre en œuvre.

  • 48  Voir par exemple le rapport final du Centre for Public Policy and Management de l’Université Rober (...)
  • 49  Il convient tout de même d’ajouter que les auteurs des pétitions présentées au Parlement disent ne (...)
  • 50  En comparaison, la commission a fait 34 recommandations sur la responsabilité, 21 sur l’accessibil (...)

27 Il ressort toutefois de tous les rapports publiés sur la mise en pratique des principes fondateurs, qu’ils émanent de commissions parlementaires ou d’institutions extérieures au Parlement,48 que les Ecossais sont globalement satisfaits des efforts déployés et des dispositifs mis en place par le Parlement pour garantir une approche participative dans son fonctionnement.49 En outre, ces rapports font tous état de progrès déjà enregistrés sur les questions d’accessibilité, de responsabilité (accountability) et de promotion de l’égalité des chances. Sur le principe du partage du pouvoir, en revanche, les conclusions sont plus critiques. Les enquêtes réalisées ont en effet révélé un problème au centre du dispositif institutionnel, à savoir les tensions potentielles entre le caractère représentatif du cadre institutionnel et l’approche participative de la nouvelle gouvernance écossaise. A ce propos, le nombre de recommandations faites par la commission en charge des procédures concernant le partage du pouvoir, à savoir 65 sur un total de 13550, est révélateur du fait que le premier principe fondateur, qui représente selon elle le plus grand défi que la nouvelle gouvernance s’est fixé (« the most challenging of the four principles »), demeure le plus difficile à mettre en oeuvre.

III - Le Parlement écossais : un modèle original conjuguant démocratie représentative et démocratie participative

  • 51  Constitutional Steering Group, op.cit., section 2.17.

28Le principe du partage du pouvoir est défini en ces termes dans le rapport du CSG : « Power-sharing is not only about the balance of power between the Scottish Executive and the Scottish Parliament, but also about the empowerment of external groups and individuals in all sectors of Scottish society. »51

  • 52  Procedures Committee, “Report on the Founding Principles of the Scottish Parliament”, op.cit.
  • 53 Ibid.

29La commission en charge des procédures a constaté au cours de son enquête sur la mise en pratique des quatre principes fondateurs qu’une confusion certaine régnait sur le sens attribué au principe de partage du pouvoir dans le contexte de la nouvelle gouvernance de l’Ecosse. Elle a donc suggéré dans son rapport de 2003 que ce point soit clarifié et que l’expression « partage du pouvoir » soit comprise non pas comme un pouvoir décisionnel accordé aux citoyens mais plutôt comme la possibilité qui leur est donnée d’influer sur l’ordre du jour politique du Parlement (« comprising opportunities for the wider public to influence the political agenda in the Parliament, as with public petitions for example »)52. Ainsi, le droit des commissions parlementaires et des parlementaires eux-mêmes individuellement d’initier des lois, un droit inscrit dans le texte fondateur du Parlement écossais, Scotland Act 1998, peut être considéré comme un élément de « partage du pouvoir ». Selon les membres de la commission, envisager le partage du pouvoir comme attribuant au peuple le pouvoir d’intervenir directement dans le processus décisionnel est irréaliste, et serait susceptible en outre de creuser un fossé infranchissable entre les attentes des uns, les citoyens, et les réalisations des autres, les décideurs (« an unbridgeable gulf between aspiration and achievement – within the present constitutional context, at least »53).

  • 54  LARDY, Heather, “Devolution and Democracy”, inMcHARG, Aileen, MULLEN, Tom, Public Law in Scotland, (...)

30Le partage du pouvoir entre les trois partenaires que sont le gouvernement, le parlement et le peuple, était au cœur même du modèle participatif tel que l’avait imaginé le CSG. Le règlement intérieur et les méthodes de travail élaborés pour le nouveau parlement avaient pour objectif d’en faire un modèle différent du modèle conventionnel de démocratie représentative qu’incarne Westminster, notamment en donnant à la société civile la possibilité de jouer un plus grand rôle dans la gouvernance de l’Ecosse. Le dispositif en place à Edimbourg demeure cependant représentatif par essence, dans la mesure où le peuple élit des représentants pour siéger au Parlement, et que ce Parlement est au centre du nouveau modèle de gouvernance en place depuis 1999, même s’il a intégré une dimension participative. A ce propos, Heather Lardy, dans un article intitulé «Devolution and Democracy », dans lequel elle étudie la nature de la nouvelle gouvernance écossaise, en termes de modèle démocratique, conclut : « Democracy in devolved Scotland may be described as predominantly representative and only partly participatory in character. »54 Il est intéressant d’ajouter ici que, si le modèle de gouvernance écossais demeure un modèle profondément représentatif, il reste qu’il présente sur ce point même une originalité incontestable par rapport à son homologue britannique. En effet, chaque administré écossais est représenté à Holyrood non seulement par un député élu pour sa circonscription, mais en outre, en vertu du mode de scrutin en vigueur pour les élections au Parlement écossais (Additional Member System), il est également représenté par sept députés élus pour représenter la région dont fait partie sa circonscription, dont il est pratiquement impossible, de surcroît, qu’ils soient tous issus de la même formation politique. En d’autres termes, lorsqu’il souhaite que ses doléances soient entendues au Parlement, un citoyen écossais peut se tourner au choix vers l’un, ou plusieurs, des huit députés élus dans sa région.

  • 55  Scottish Civic Forum, “Report of the Audit of Democratic Participation – Participation matters”, E (...)

31Le Scottish Civic Forum (SCF), quant à lui, a mené à bien un projet d’audit sur la participation démocratique et publié son rapport final55 sur la dimension participative de la nouvelle gouvernance écossaise au mois de novembre 2002. Son rapport préliminaire identifiait trois degrés de participation dans un système démocratique de gouvernance : l’absence de participation (« non-participation »), la semi-participation (« semi-participation »), lorsque les citoyens prennent part au processus politique mais que les dirigeants conservent le pouvoir décisionnel dans sa totalité, et la participation véritable (« real participation »), qui suppose un réel partage des pouvoirs entre gouvernants et gouvernés. Dans l’Ecosse d’après la dévolution, le degré de participation mis en place correspond, selon le SCF, au second cas de figure, dans la mesure où le pouvoir décisionnel n’est pas transmis au peuple écossais. De fait, même si le système de pétitions publiques donne la possibilité aux citoyens d’essayer d’influer sur l’ordre du jour du Parlement, dans l’espoir, éventuellement, de voir une nouvelle loi votée, ou de nouveaux règlements proposés par l’Exécutif, au bout du compte, les décisions ne sont pas le fait du peuple, mais bien celui de ses représentants. Dans le système de pétitions publiques en place en Ecosse, la décision concernant l’admissibilité de la pétition, ainsi que la suite réservée à cette pétition dans le cas où elle serait admise et examinée, appartient aux membres du Parlement, donc à des représentants élus et non au peuple lui-même. Il semble donc que le dispositif participatif mis en place en Ecosse s’apparente à une nouvelle forme de démocratie que Russell Dalton et al désignent par l’expression « advocacy democracy », c’est à dire une démocratie d’influence, dans laquelle les citoyens peuvent influer sur le processus décisionnel plus que sur les décisions elles-mêmes :

  • 56  DALTON, Russell, SCARROW, Susan, CAIN, Bruce, “New Forms of Democracy? Reform and Tranformation of (...)

Citizens directly participate in the process of policy formation or administration (or participate through surrogates such as environmental groups and other public interest groups), although the final decisions are still made by elites. In other words, participation of this type seeks to influence the process rather than make outright decisions, as is done with referendums and initiatives (forms of direct democracy).56

  • 57  Procedures Committee, “Report on the Founding Principles of the Scottish Parliament”, op.cit., sec (...)

32En conclusion, il apparaît donc que le nouveau Parlement écossais associe au modèle traditionnel de démocratie représentative, auquel il se rattache intrinsèquement, un dispositif participatif qui le rend novateur. A ce propos, la conclusion de la commission parlementaire en charge des procédures sur la nature de la nouvelle gouvernance écossaise, qui devait incarner un projet ambitieux de démocratie participative, est particulièrement intéressante parce qu’elle met en évidence cette spécificité de la gouvernance écossaise, qui, essentiellement par pragmatisme, selon elle, conjugue des éléments provenant des deux modèles, représentatif et participatif : « The Government White Paper, ‘Scotland’s Parliament’, the Consultative Steering Group Report, and the Standing Orders of the Scottish Parliament, can all be seen as progressively more detailed attempts to knit together the two models in a coherent way. »57

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Bibliographie

Conclusion

Le nouveau Parlement écossais a indéniablement été source d’innovations dans le mode de gouvernance de l’Ecosse, notamment en encourageant les citoyens à faire entendre leurs voix sur les questions qui leur tiennent à cœur, par le biais du processus de consultation pré-législative ou par celui du système de pétitions publiques, ou encore en participant aux réunions publiques organisées par les commissions parlementaires à travers toute l’Ecosse. Les enquêtes sociologiques récentes réalisées en Ecosse (Scottish Social Attitudes Surveys) ont montré que, depuis 1999, la proportion des personnes interrogées estimant que, grâce à la mise en place du Parlement écossais, les « gens ordinaires » auraient plus de pouvoir sur le choix des politiques mises en œuvre en Ecosse, avait considérablement diminué. En 1999, en effet, 64% des personnes interrogées étaient de cet avis ; en 2001, elles n’étaient plus que 38%, et, quatre ans plus tard, 37%. Il semble donc que l’enthousiasme des Ecossais à l’égard de leur Parlement ait nettement faibli, ce qui ne signifie pas pour autant, cependant, qu’ils ne soutiennent plus avec autant de ferveur le nouveau modèle de gouvernance instauré par la dévolution. En effet, seule une petite minorité des personnes interrogées dans les enquêtes d’opinion souhaiterait que le Parlement soit aboli. Il semble plutôt, comme l’explique David McCrone58, que les Ecossais, dont les espoirs de changement en 1999 étaient immenses, et probablement en partie irréalisables, ont depuis modéré leurs attentes ; ils sont devenus en quelque sorte plus « raisonnables » dans leurs attentes.

Il est incontestable également que les nouvelles institutions écossaises se sont montrées très actives dans la promotion de leurs propres activités en dehors des frontières du Royaume-Uni et tout particulièrement en Europe, et elles ont en retour été louées pour leur accessibilité et les dispositifs mis en place afin d’encourager la participation des citoyens. En outre, au cours des deux premières sessions parlementaires, l’Exécutif et le Parlement écossais ont tous deux pris part activement au débat sur l’avenir de la gouvernance de l’Europe, avec pour ambition de servir de modèle pour la réforme des institutions européennes, comme en témoigne le projet intitulé « Building a Bridge »59, lancé au mois d’octobre 2005 par Jack McConnell, First Minister à l’époque, et la Vice-présidente de la Commission européenne, Margot Wallström, avec pour objectif d’aider l’Union Européenne à établir une meilleure relation avec ses citoyens. Enfin, en fait d’émulation suscitée par la nouvelle gouvernance écossaise, l’on peut citer le système de pétitions électroniques, e-petitioner, opéré par l’Université Napier à Edimbourg et adopté par plusieurs institutions, notamment, sur le continent européen, par le Bundestag au mois de mai 2005, et au sein du Royaume-Uni par la ville de Bristol (Bristol City Council) depuis 2005, et plus récemment par l’Assemblée galloise, depuis le mois d’avril 2008.

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Notes

1  Il convient de préciser que le mode de scrutin proportionnel retenu pour les élections au Parlement écossais, Additional Member System (AMS), diffère singulièrement du système majoritaire en vigueur lors des élections à la Chambre des Communes, connu sous le nom de First Past The Post (FPTP). L’ AMS associe en effet l’utilisation du FPTP pour l’élection de 73 députés de circonscription à celle d’un scrutin proportionnel de listes pour l’attribution de 56 sièges régionaux supplémentaires, qui sont répartis entre les différents partis en lice selon une formule mathématique dite « formule d’Hondt ». Il est pratiquement impossible pour un parti politique quel qu’il soit de remporter la majorité des sièges au Parlement (soit 65 sièges). En conséquence, il peut se produire que le parti qui a obtenu le plus grand nombre de sièges lors des élections parvienne à conclure un accord de partenariat avec un autre parti afin de disposer ensemble de la majorité des sièges ; ils forment alors un gouvernement de coalition, comme ce fut le cas entre 1999 et 2003, puis à nouveau entre 2003 et 2007, lorsque le Parti travailliste, arrivé en tête à l’issue des élections de 1999 et de 2003 (avec respectivement 56 et 50 sièges), a conclu une alliance avec les Libéraux-Démocrates pour gouverner. Il est possible également pour le parti ayant remporté le plus grand nombre de sièges de former un gouvernement sans disposer de la majorité des sièges au Parlement, éventuellement par choix, ou parce qu’il n’est pas parvenu à conclure un accord de partenariat avec un parti dont le soutien puisse lui assurer la majorité des voix au Parlement. C’est ce qui s’est produit pour le Parti nationaliste écossais (Scottish National Party) au pouvoir depuis les élections du mois de mai 2007, à l’issue desquelles il a remporté 47 sièges au Parlement soit un de plus seulement que le Parti travailliste. Le gouvernement d’Alex Salmond est donc contraint de faire alliance au gré des circonstances avec l’un ou l’autre des partis d’opposition afin de faire adopter son programme législatif. Il apparaît donc bien que le nouveau cadre institutionnel écossais incite les partis politiques à la recherche du consensus, aucun d’entre eux ne disposant de la majorité absolue des sièges. Pour une explication de la répartition des sièges régionaux selon la formule d’Hondt, voir par exemple BOGDANOR, Vernon, Devolution in the United Kingdom, Oxford: Oxford University Press, 1999, pp. 221-223.

2  Ils furent finalement évincés cinq ans plus tard de toutes les circonscriptions écossaises sans exception.

3  New Labour because Britain Deserves Better, manifeste du Parti travailliste, 1997.

4  Scotland’s Parliament, juillet 1997, Cm 3658, p. viii.

5  Selon les termes du Scotland Act 1998, qui a instauré le nouveau cadre institutionnel en place à Edimbourg depuis 1999, le chef de l’Exécutif écossais (Scottish Executive) porte le titre de First Minister et non celui de Prime Minister qui revient exclusivement au chef du gouvernement britannique. Contrairement au Premier ministre britannique, le First Minister écossais est élu par le Parlement écossais parmi ses membres, puis nommé par la Reine. Le fait que le terme de « gouvernement » n’apparaisse pas dans le texte juridique fondateur de la nouvelle institution écossaise dénote le caractère unitaire de l’Etat britannique, qui ne peut admettre qu’un centre de gouvernement. Cependant, depuis l’arrivée au pouvoir du SNP, à l’issue des élections législatives écossaises du 3 mai 2007, le Scottish Executive a été officiellement renommé Scottish Government, et c’est cette dénomination qui figure désormais sur tous les documents officiels ainsi que sur le site Internet de l’administration écossaise.

6  Discours prononcé par Jim Wallace le 1er juillet 1999 à Edimbourg.

7  Le Presiding Officer du Parlement écossais est élu par les députés parmi ses membres et assisté de deux Deputies. Comme son homologue à la Chambre des Communes, qui porte le titre de Speaker, il préside les séances plénières du Parlement. Il a par ailleurs la responsabilité de l’interprétation et de l’application du règlement intérieur du Parlement (Standing Orders), et préside le Parliamentary Bureau, qui propose l’ordre du jour et statue sur la composition des commissions parlementaires ainsi que sur leurs attributions. Enfin, il représente le Parlement écossais dans ses relations avec l’extérieur, notamment donc avec toute institution parlementaire, gouvernementale ou administrative, interne ou externe au Royaume-Uni.

8  Le texte du discours de George Reid est disponible à l’adresse suivante :
http:/www.scottish.parliament.uk/vli/holyrood/projHistory/POspeech.html

9  BALFOUR, Alan, Creating a Scottish Parliament, Edinburgh: Finlay Brown, 2005, p.3.

10  Pour une discussion plus approfondie de la nature du processus qui a conduit à la mise en place du nouveau Parlement écossais, à la fois du haut vers le bas (top-down) et du bas vers le haut (bottom-up), et notamment du rôle important joué par la société civile dans le débat politique écossais, voir THIEC, Annie, « La Dévolution en Ecosse : renouveau démocratique et nouvelle donne politique », in DUGALES, Nathalie, FOURNIS, Yann, KERNALEGUEN, Tudi (dir.), Bretagne Plurielle – Culture, territoire et politique, Rennes : Presses Universitaires de Rennes, 2007, pp.260-265 ; HIMSWORTH, Chris, O’NEILL, Christine, Scotland’s Constitution : Law and Practice, Edinburgh : Tottel, 2003, pp.84-86.

11  EDWARDS, Owen Dudley (ed), A Claim of Right for Scotland, Edinburgh: Polygon, 1989, p.18, § 4.1.

12 Ibid., p.15. Pour une analyse des termes du traité d’Union de 1707, et des garanties préservant l’indépendance des trois institutions au cœur de la nation écossaise, à savoir l’Eglise presbytérienne d’Ecosse, le système judiciaire et le système éducatif, voir par exemple, BOGDANOR, Vernon, op.cit., pp. 7-15 ; HIMSWORTH, Chris, O’NEILL, Christine, op.cit., pp.55-59 ; McCORMICK , Neil, “The English Constitution, the British State and the Scottish Anomaly”, Understanding Constitutional Change – Special Issue of Scottish Affairs, 1998, pp. 129-134. Pour une analyse détaillée du degré d’autonomie dont jouissait l’Ecosse dans l’Union aux dix-huitième et dix-neuvième siècles notamment, voir PATERSON, Lindsay, The Autonomy of Modern Scotland, Edinburgh : Edinburgh University Press, 1994, Chapitres 3 et 4.

13 Ibid., p.13, § 1.3.

14  Texte de la Déclaration d’Arbroath disponible sur Internet à l’adresse suivante :
http://www.geo.ed.ac.uk/home/scotland/arbroath_english.html

15  MacNEILL, Duncan, The Art and Science of Government among Scots, Glasgow: William Mclellan, 1964. L’ouvrage contient une traduction du traité de George BUCHANAN intitulé A Dialogue on the Law of Kingship among the Scots (Dialogus de Jure Regni Apud Scots) ainsi qu’une analyse de ce texte. Le caractère “limité” de la monarchie écossaise d’avant l’Union est mis en avant par les spécialistes du droit constitutionnel écossais comme distinguant le modèle écossais du modèle anglais. Voir notamment à ce sujet McFADDEN, Jean, BAIN, William, “Strategies for the Future: A Lasting Parliament for Scotland?” in St JOHN BATES, T. (ed.), Devolution to Scotland: The Legal Aspects, Edinburgh: T&T Clark, 1997, pp. 1-10, McCORMICK, Neil, op.cit., pp. 136-137.

16  DICEY, Albert, RAIT, Robert, Thoughts on the Union between England and Scotland, London : Macmillan, 1920, p.21.

17  Par comparaison, le texte adopté la même année par le Parlement anglais, Bill of Rights 1689, faisait simplement état du fait que Jacques II avait laissé vacant le trône d’Angleterre.

18  John MacCormick, nationaliste modéré, fut l’un des fondateurs du Scottish National Party créé au mois d’avril 1934.

19  Propos cités dans McFADDEN, Jean, BAIN, William, “Strategies for the future: A Lasting Parliament for Scotland?”, in St JOHN BATES, T. (ed), Devolution to Scotland: The Legal Aspects, Edinburgh: T&T Clark, 1997, p.7.

20  McCRONE, David, “A Parliament for a People: Holyrood in an Understated Nation”, 5 octobre 2004. Article publié en ligne à l’occasion de l’inauguration du nouveau bâtiment du Parlement écossais à Holyrood. Texte disponible à l’adresse suivante :
http://www.institute-of-governance.org/onlinepub/mccrone/parliament_for_people.html L’article de David McCrone a également été publié dans la revue Scottish Affairs. Voir McCRONE, David, “A Parliament for a People : Holyrood in an Understated Nation”, Scottish Affairs, n°50, winter 2005, pp. 1-25.

21  Le texte de la déclaration figurait en première page du premier projet de la Convention, Towards Scotland’s Parliament. Cette déclaration fut du reste présentée officiellement le 29 juin 1999 par le chanoine Kenyon Wright, l’un des fondateurs de la Convention constitutionnelle, au premier président du Parlement écossais et co-président de la Convention, Sir David Steel, au cours d’une cérémonie à laquelle assistaient également le First Minister et le Deputy First Minister.

22  La Convention avait en effet proposé un premier projet de parlement intitulé Towards Scotland’s Parliament au mois de novembre 1990. Celui-ci était toutefois resté sans effet suite à la victoire du Parti conservateur de John Major aux élections législatives du mois d’avril 1992.

23  Scottish Constitutional Convention, Scotland’s Parliament, Scotland’s Right, November 1995, p.6. Il s’agit de la première phrase du premier chapitre intitulé « The Case for Change ».

24  Le groupe, composé de treize membres, rassemblait des personnalités politiques et des représentants de la société civile.

25  Constitutional Steering Group, Shaping Scotland’s Parliament, December 1998, section 2.2.

26 Ibid., section 2.4.

27  Les trois éléments apparaissent dans cet ordre dans le rapport du CSG.

28  Pour une présentation des objectifs et des activités du Scottish Civic Forum, voir le site internet de l’organisme à l’adresse suivante : http://www.civicforum.org.uk

29  Cette commission porte le nom de Public Audit Committee depuis le mois de décembre 2008.

30  Les attributions de ce haut-fonctionnaire écossais sont comparables à celles du président de la Cour des Comptes en France.

31  Sous la nouvelle administration en place depuis le mois de mai 2007, les deux commissions en charge de la normalisation et des nominations publiques (Standards and Public Appointments) et des procédures (Procedures) ont été regroupées en une seule et même commission en charge de la normalisation, des procédures et des nominations publiques (Standards, Procedures and Public Appointments Committee).

32  Public Petitions Committee, 1st Report 2002, Annual Report of the Public Petitions Committee for the Parliamentary Year 12 May 2001 to 11 May 2002, SP Paper 633.

33  Public Petitions Committee, 1st Report 2003, Annual Report of the Public Petitions Committee for the Parliamentary Year 12 May 2002 to 26 March 2003, SP Paper 802.

34  Les pétitions électroniques sont hébergées sur le site Internet du Parlement pour une période limitée (entre quatre et six semaines en général), pendant laquelle il est non seulement possible d’exprimer son soutien à l’auteur de la pétition en ajoutant sa signature, mais également de débattre en ligne du contenu de la pétition et des questions qu’elle soulève. Au terme de cette période, la pétition est soumise à la PPC.

35  La commission en charge des pétitions publiques a examiné sa première e-pétition le 14 mars 2000 ; il s’agissait alors d’un projet à l’essai. Le système de pétitions électroniques a quant à lui été officiellement lancé au mois de février 2004, au terme d’une période d’essai de deux ans.

36 CASTRO SARDI, Ximena, Mlikota, Kristina, “Overview on E-governance”, United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, November 2002, pp. 5-6.

37  Il convient de préciser toutefois qu’un système de e-pétitions a été mis en place au mois de novembre 2006 sur le site internet du Premier Ministre britannique, sous l’appellation « The Number Ten e-Petitions ».

38  A ce jour, 227 e-pétitions ont été soumises à la commission chargée des pétitions publiques (PPC); les e-pétitions représentent désormais les deux-tiers de l’ensemble des pétitions adressées au Parlement. Au cours des deux premières sessions parlementaires, la PPC a reçu plus de 1 000 pétitions.

39  Public Petitions Committee, 1st Report 2004, Report on Annual Report of the Public Petitions Committee for the Parliamentary Year 7 May 2003 to 6 May 2004, SP Paper 141.

40  Dans le premier cas, le débat faisait suite à la petition PE 51 présentée en décembre 1999 par l’association pour la protection de l’environment, Friends of the Earth Scotland, qui demandait au Parlement écossais d’interdire la culture des organismes génétiquement modifiés ; dans le second, il s’agissait de la pétition PE 374 dans laquelle le Docteur Steve Gilbert, spécialiste du traitement de la douleur, demandait expressément au Parlement d’agir afin d’améliorer le financement des services de gestion de la douleur chronique.

41  LYNCH, Peter, BIRRELL, Steven, “Linking Parliament to the People: The Public Petitions Process of the Scottish Parliament”, Scottish Affairs, n° 37, autumn 2001, p. 8.

42  CARMAN, Christopher, “The Assessment of the Scottish Parliament’s Public Petitions System 1999-2006”, Public Petitions Committee Report, SP Paper 654, October 2006.

43  Ces réunions ont eu lieu dans les villes suivantes : Inverness, Ayr, Dunfermline, Jedburgh et Glasgow.

44  The Scottish Parliament, Participation Handbook, Participation Services, April 2004.

45  Outre une version en langue anglaise, cette brochure est également disponible en ourdou, en gaëlique, en bengali, en arabe, en punjabi et en cantonais, ainsi qu’en polonais sur le site internet du Parlement.

46  Le rapport final de l’enquête est attendu pour le mois de juin 2009.

47  Procedures Committee, “Report on the Founding Principles of the Scottish Parliament”, 3rd Report 2003, op.cit.

48  Voir par exemple le rapport final du Centre for Public Policy and Management de l’Université Robert Gordon d’Aberdeen publié en mai 2004 et intitulé « Development of Public Engagement with the Work of the Scottish Parliament Committees ».

49  Il convient tout de même d’ajouter que les auteurs des pétitions présentées au Parlement disent ne pas toujours comprendre les raisons du rejet d’une pétition, et se plaignent parfois de ce qui constitue pour eux un manque de clarté de la part de la PPC.

50  En comparaison, la commission a fait 34 recommandations sur la responsabilité, 21 sur l’accessibilité et la participation et 13 sur la promotion de l’égalité des chances.

51  Constitutional Steering Group, op.cit., section 2.17.

52  Procedures Committee, “Report on the Founding Principles of the Scottish Parliament”, op.cit.

53 Ibid.

54  LARDY, Heather, “Devolution and Democracy”, inMcHARG, Aileen, MULLEN, Tom, Public Law in Scotland, Edinburgh, Avizandum, 2006, p. 109.

55  Scottish Civic Forum, “Report of the Audit of Democratic Participation – Participation matters”, Edinburgh, 2002.

56  DALTON, Russell, SCARROW, Susan, CAIN, Bruce, “New Forms of Democracy? Reform and Tranformation of Democratic Institutions”, in DALTON, Russell et al. (eds), Democracy Transformed?, Oxford: Oxford University Press, 2006, pp. 10-11.

57  Procedures Committee, “Report on the Founding Principles of the Scottish Parliament”, op.cit., section 38.

58  McCRONE, David, op.cit.

59  Scottish Executive, Report on Communicating Europe to its citizens, “Building a Bridge”, 20 March 2007.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Annie THIEC, « Le Parlement écossais et la démocratie participative », E-rea [En ligne], 7.1 | 2009, mis en ligne le 15 juillet 2009, consulté le 25 juin 2017. URL : http://erea.revues.org/885 ; DOI : 10.4000/erea.885

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Auteur

Annie THIEC

Université de Nantes, Centre de Recherche sur les Identités Nationales et l’Interculturalité (CRINI), EA 1162
Annie Thiec est Maître de Conférences en civilisation britannique à l’Université de Nantes et membre du Centre de Recherches sur les Identités Nationales et l’Interculturalité (EA 1162). Ses recherches portent sur la question identitaire et le nationalisme écossais aux vingtième et vingt-et-unième siècles. Elle travaille également sur les répercussions politiques, économiques et sociales (internes et externes au Royaume-Uni) du nouveau cadre institutionnel mis en place en Ecosse depuis 1999 et sur le positionnement de l’Ecosse, nation à compétences législatives, au sein de l’Union européenne.

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